II SA/Bd 88/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2013r. sprawy ze skargi M.J. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 4. zwraca skarżącemu od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu nadpłaconego wpisu. Postanowieniem z dnia [...].2012 r., nr [...], działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623; ze zm), Prezydent [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na przebudowie kompleksu ulic w dzielnicy [...] w [...] wraz z przebudową gazociągu w ulicy [...] przebudową i zabezpieczeniem istniejącej sieci TP. S.A., budową kanalizacji deszczowej i oświetlenia na działkach nr ew. [...]. Wskazał jednocześnie, iż postępowanie zostaje zawieszone do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zagadnienia wstrzymania, z wniosku Z. w [...], wykonania decyzji Wojewody [...] z dnia [...]2011 r., nr [...] – uchylającej w całości decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] 2011 r. w przedmiocie umorzenia w całości postępowania dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji oraz przekazującej przez Wojewodę [...] sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W związku z wniesionym przez skarżącego zażaleniem na powyższe postanowienie, Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...]2012 r., nr [...] umorzył postępowanie zażaleniowe, wskazując, że skarżący nie posiada przymiotu strony. Organ II instancji podniósł, że w wydanym w przedmiotowej sprawie wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r. (II OSK 283/11) Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał wprost, iż skarżący był stroną postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Sąd wskazał natomiast, że ograniczenie obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji nie jest właściwe. W związku z treścią powyższego wyroku organ I instancji, ponownie rozpatrując sprawę, określił dokładnie, które działki znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia. Ponieważ wśród wymienionych działek organ I instancji nie wskazał działki skarżącego, to, zdaniem Wojewody, nie można uznać skarżącego za stronę postępowania. Wojewoda nie znalazł również przepisu ograniczającego zagospodarowanie nieruchomości skarżącego. Tym samym nie można było stwierdzić, by znajdowała się ona w obszarze oddziaływania inwestycji, a skarżącemu przysługiwał przymiot strony. Skarżący nie powołał się również na przepis, który uzasadniałby uznanie jego działki za objętą wpływem inwestycji i powodował konieczność umieszczenia jej w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie skarżący zarzucił Wojewodzie przyjęcie wadliwych ustaleń, co do stanu faktycznego sprawy, w związku z pominięciem przepisów art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz art. 32 Konstytucji RP, co spowodowało, że skarżący znajdujący się w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej jak pozostali właściciele bezpośrednio sąsiadujący z przedmiotową inwestycją nie został uznany za stronę postępowania. Skarżący zarzucił organowi również naruszenie przepisów art. 24 § 1 pkt 1 i 4, art. 26 § 2 pkt 1 i art. 28 k.p.a. oraz uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 poprzez wydanie postanowienia w I instancji przez organ podlegający wyłączeniu od załatwienia sprawy. Skarżący wskazał, iż organ I instancji błędnie wszczął ponownie postępowanie w niniejszej sprawie. Obecnie toczy się już bowiem postępowania w tej samej sprawie na wniosek Z. z [...]2010 r. Zdaniem skarżącego postanowienie organu I instancji zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż decyzja Wojewody [...] z dnia [...]2011 r., nr [...], jako decyzja kasacyjna nie jest aktem, który podlegałby wykonaniu, w związku z czym nie ma możliwości wstrzymania jej wykonania. Poza tym wstrzymanie wykonania, zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. może nastąpić jedynie na wniosek skarżącego i tylko w przypadku wystąpienia przesłanek ustawowych. Skarżący dodał, iż zaskarżenie ostatecznej decyzji do sądu administracyjnego nie powoduje automatycznie, że stan sprawy nie jest jasny i konieczne jest zawieszenie postępowania. Skarżący zakwestionował również prawidłowość wskazania Z. Ś. jako uczestniczki postępowania w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje: Ocena zaskarżonego postanowienia dokonana w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; ze zm.), dalej powoływana, jako: "p.p.s.a.", wskazuje, że organ odwoławczy uchybił przepisom prawa materialnego, jak i przepisom postępowania, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji. Podstawę rozstrzygnięcia stanowi obowiązujący w dniu wydania zaskarżonego postanowienia przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie, z którym, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Należy stwierdzić, że w sytuacji, kiedy skarżący nie miałby statusu strony, podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego byłoby prawidłowe, pomimo tego, że zaskarżone orzeczenie nie miałoby formy decyzji, lecz ma formę postanowienia i nie umarzałoby postępowania odwoławczego, lecz postępowanie zażaleniowe. Tego rodzaju sposób rozstrzygnięcia - wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania zażaleniowego - jest dopuszczalny z uwagi na przepis art. 144 k.p.a., który stanowi, że do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Problem i istota sporu sprawdzała się jednak do ustalenia, czy skarżący posiada status strony. Zdaniem organu odwoławczego, do dokonania oceny tego zagadnienia należało się posłużyć treścią przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., który za stronę postępowania uznaje każdego, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi tymczasem, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ odwoławczy powołał się na definicję obszaru oddziaływania obiektu, którą zawiera przepis art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego, stanowiący, że jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W ocenie organu odwoławczego, wiążą go ustalenia dokonane przez organ I instancji ponownie rozpatrującego sprawę w przedmiocie określenia działek, które znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Organ odwoławczy powołał się na okoliczność, że działka skarżącego o nr ew. [...] nie została zaliczona do omawianego obszaru oraz na fakt, że skarżący nie powołał się na przepis, który uzasadniałby uznanie jego działki jako objętej wpływem inwestycji i powodowałby konieczność umieszczenia jej w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu. Przy ocenie zasadności argumentacji organu odwoławczego istotne znaczenie ma stanowisko, które zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 283/11, rozpoznając skargę od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 5 października 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 747/10, w którym oddalono odwołanie skarżącego na decyzję Wojewody [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Naczelny Sąd Administracyjny zwróci uwagę na okoliczność, że jakkolwiek obszar analizowany wyznacza organ I instancji, to prawidłowość ustaleń w tym zakresie podlega analizie i ocenie zarówno w administracyjnym postępowaniu instancyjnym jak i w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Oznacza to, że na organie odwoławczym ciążył obowiązek poddania merytorycznej ocenie prawidłowości wyznaczenia granic tego obszaru, a tym samym niezaliczenie do niego nieruchomości skarżącego. Ponadto NSA zwrócił uwagę na to, że przepis art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego mówi o "terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego", a tymczasem w niniejszej sprawie granice obszaru nie zostały wyznaczone "w otoczeniu obiektu budowlanego", lecz pokrywają się z samym obiektem budowlanym. W ww. wyroku NSA uznał, że definicja "obszaru oddziaływania obiektu", zawarta w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, nie daje podstaw do przyjęcia poglądu, iż nieruchomość sąsiednia nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu i stwierdził, iż w sytuacji gdy obszar oddziaływania obiektu objętego decyzją o pozwoleniu na budowę ustalono na pokrywający się z granicami tego obiektu, bez szczegółowego i przekonującego wyjaśnienia i omówienia tej kwestii, to taka sytuacja nie daje podstaw do orzeczenia o umorzeniu postępowania odwoławczego w stosunku do wnoszącego odwołanie podmiotu, którego nieruchomość sąsiaduje z daną inwestycją. Z mocy przepisu art. 190 p.p.s.a., zarówno organy, jak i sąd są związane wyżej przytoczonym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego. W konsekwencji powyższego wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu przez organ I instancji nie może wprost wiązać organu odwoławczego, lecz dokonane przez organ I instancji określenie granic oddziaływania inwestycji, winno zostać poddane analizie przez organ odwoławczy a jej wyniki winny zostać ujawnione w uzasadnieniu orzeczenia. Tymczasem w niniejszej sprawie organ odwoławczy uznał bez jakiejkolwiek analizy i oceny określone przez organ pierwszoinstancyjny granice obszaru analizowanego za wiążące i prawidłowe, co stoi w sprzeczności z obowiązującym w sprawie stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i z omówionymi wyżej przepisami prawa materialnego, określającymi status strony postępowania o pozwolenie na budowę i przepisami postępowania, tj. art. 7, 77 § 1, oraz 107 § 1 i 3 k.p.a. Zgodnie z nimi, organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy te są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co winno zostać uwidocznione w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Mając na uwadze, że zaskarżone postanowienie zostało wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zasadnym było uchylenie zaskarżonego postanowienia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną, w szczególności ustali czy przedmiotowa inwestycja w jakikolwiek sposób narusza interes prawny skarżącego, to jest czy oddziałuje na nieruchomość stanowiącą jego własność i czy naruszenie to mieści się w dozwolonych ograniczeniach konstytucyjnie chronionego prawa własności. Dodać należy, iż z uwagi na to, iż przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie było postanowienie organu II instancji, wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a, w którym Wojewoda nie badał prawidłowości postanowienia organu I instancji, a jedynie to czy skarżący posiada przymiot strony, Sąd nie oceniał zgodności z prawem postanowienia organu I instancji. Dopiero bowiem dwukrotne rozpoznanie przez organy administracji sprawy w tym samym zakresie pozwala sądowi badać prawidłowość również rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O wykonalności wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach postępowania rozstrzygnięto na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i p.p.s.a.