II SA/Łd 1258/12

Dnia 4 kwietnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak - Kolczyńska Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2013 roku sprawy ze skargi P. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę LS [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] nr [...], znak [...] po rozpatrzeniu zażalenia W. M., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Ł.W. z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Ł.W. postanowieniem z dnia [...] zawiesił z urzędu w trybie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie budynku mieszkalnego z częścią usługową (gabinet kosmetyczno-fryzjerski) w T. przy ul. [...] wszczęte z wniosku W.M. o wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę tej części domu, która narusza przepisy i powoduje uszkodzenie budynku mieszkalno-gospodarczego W.M. zlokalizowanego w T. przy ul. [...] do czasu ostatecznego zakończenia postępowania przed Sądem Rejonowym w P. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonych w T. przy ul. [...] i [...]. Na powyższe postanowienie zażalenie, z zachowaniem ustawowego terminu, złożyła W. M. Strona wniosła o uchylenie postanowienia organu I instancji podnosząc, że kwestia rozstrzygana przez Sąd nie ma wpływu na treść decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie. Pismem z dnia 10 października 2012 r. W. M. uzupełniła złożone uprzednio zażalenie, zarzucając organowi I instancji bezzasadne doręczanie pism wyłącznie pełnomocnikowi, co tym samym uniemożliwia jej śledzenie przebiegu postępowania. Wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił dotychczasowy przebieg sprawy i stwierdził, że PINB zasadnie zawiesił przedmiotowe postępowanie do czasu zakończenia postępowania przez Sąd Rejonowy w P. I Wydział Cywilny w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonych w T. przy ul. [...]i [...]. Zdaniem organu odwoławczego wskazania wymaga, iż w niniejszej sprawie wystąpiły łącznie trzy przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania, tj. postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości jest w toku, przy czym wynik tego postępowania w sposób istotny wpływa na postępowanie prowadzone przez organ I instancji, a zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Zdaniem organu odwoławczego pozyskanie przez PINB informacji o sposobie zakończenia powyższego postępowania umożliwi jednoznaczne i bezsprzeczne ustalenie przebiegu granic, co w konsekwencji pozwoli na dokonanie oceny zgodności usytuowania przedmiotowego budynku z udzielonym pozwoleniem na budowę. Mając na uwadze powyższy stan rzeczy organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. Odnosząc się natomiast do pisma stanowiącego uzupełnienie zażalenia organ II instancji wskazał, iż zgodnie z art. 40 § 2 K.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jak wynika z akt sprawy W. M. ustanowiła pełnomocnikiem J. A. Ż. Od chwili ustanowienia pełnomocnika strona działa za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, a wobec tego również wszystkie pisma doręcza się pełnomocnikowi, a nie stronie. Co więcej, do organów nadzoru budowlanego nie wpłynęła informacja o odwołaniu pełnomocnictwa, a tym samym zarzut informowania jedynie pełnomocnika o czynnościach podejmowanych w sprawie nie może być uwzględniony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi W. M. wyraziła niezadowolenie z podjętego przez ŁWINB rozstrzygnięcia wskazując, iż postanowienie to ma na celu jedynie dalsze przewlekanie sprawy. W związku z powyższym skarżąca wniosła o jego uchylenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonego postanowienia. Pismem z dnia 31 grudnia 2012 r. P. M. poinformował Sąd, że aktem notarialnym z dnia [...] Rep. [...] nr [...] W. M. dokonała darowizny na rzecz syna P. M. m. innymi nieruchomości zlokalizowanej w T. przy ul. [...] [...]. Pismem z dnia 15 marca 2013 r. skierowanym do tutejszego Sądu, P. M. poinformował o śmierci skarżącej W.M. oraz oświadczył, iż jako jedyny jej spadkobierca wstępuje w postępowanie w miejsce skarżącej i popiera wniesioną przez nią skargę. Na podstawie zarządzenia Sędziego sprawozdawcy z dnia [...] uznano, iż w związku ze zbyciem przez W. M. na rzecz P. M. nieruchomości, której dotyczy kwestionowane w niniejszym postępowaniu postanowienie, stroną skarżącą jest wyłącznie P. M.. Na rozprawie w dniu [...] stawił się skarżący, który poparł skargę i oświadczył, że sprawa o rozgraniczenie nieruchomości przed sądem cywilnym jest w toku. Złożył ponadto głos do protokołu, w którym zarzucił ŁWINB zignorowanie wytycznych zawartych w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2010 r. sygn. akt II OW 43/09. Mając na uwadze zebrany materiał dowodowy skarżący wniósł o udzielenie odpowiedzi na pytanie, czym kierował się ŁWINB podtrzymując decyzję PINB Ł.-W. oraz czy ŁWINB wiedział, że małżonkowie G. bez zgody PINB rozebrali stary budynek mieszkalny. Zakwestionował ponadto legalność decyzji PINB z dnia [...] udzielającej sąsiadom pozwolenia na użytkowanie budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] w sprawie zawieszenia postępowania stwierdził, że odpowiada ono przepisom obowiązującego prawa, wobec czego brak jest podstaw do usunięcia go z obrotu prawnego. Istotą sporu pomiędzy stronami postępowania jest odpowiedź na pytanie, czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Ł.-W. prawidłowo w trybie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zawiesił postępowanie administracyjne dotyczące budynku mieszkalnego z częścią usługową (gabinet kosmetyczno-fryzjerski) wszczęte na wniosek nieżyjącej już W.M. o wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę tej części domu, która narusza przepisy i powoduje uszkodzenie budynku mieszkalno-gospodarczego, stanowiącego obecnie własność skarżącego, zlokalizowanego w T. przy ul. [...][...], do czasu zakończenia przed Sądem Rejonowym w P. postępowania w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości położonych w T. przy ul. [...] i [...]. Zdaniem ŁWINB, organ I instancji trafnie orzekł o zawieszeniu postępowania. Przeciwny pogląd w tej sprawie prezentuje skarżący, twierdząc że zawieszenie postępowania jest bezpodstawne i zmierza do przewlekłości postępowania. W przekonaniu Sądu stanowisko skarżącego jest błędne. Stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Użyty w powyższym unormowaniu zwrot "zawiesza" oznacza, że kwestia zawieszenia postępowania administracyjnego nie została pozostawiona uznaniu organu prowadzącego postępowanie. Ma on bowiem obowiązek zawiesić postępowanie w każdy przypadku, gdy stwierdzi, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Co istotne, przyczyną zawieszenia postępowania administracyjnego nie może być okoliczność (okoliczności), którą organ prowadzący postępowanie administracyjne może ocenić we własnym zakresie, nawet wówczas, gdy okoliczność ta może być przedmiotem oceny dokonywanej także przez inne organy lub sądy w odrębnych postępowaniach. Wstrzymanie toku postępowania administracyjnego z przyczyny wskazanej w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. następuje, jeżeli organ prowadzący postępowanie nie dysponuje elementem pozwalającym władczo rozstrzygnąć o prawach i obowiązkach stron tworzonego przezeń stosunku administracyjnoprawnego. Ów element ma charakter zagadnienia o charakterze prawnym, a jego określenie należy do kompetencji innego organu lub sądu. Ponadto organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 263/11 - Lex nr 1150797). W judykaturze sądów administracyjnych oraz piśmiennictwie przedmiotu zgodnie przyjmuje się, że "zagadnienie wstępne" to zagadnienie, które wyłania się w toku postępowania administracyjnego, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu oraz wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia, tj. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. Jednocześnie musi istnieć bezpośrednia zależność pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1655/10 – Lex nr 1151976). Zagadnienie wstępne to okoliczność warunkująca merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Do czasu jego rozstrzygnięcia istnieje materialnoprawna przeszkoda w rozstrzygnięciu sprawy. Przeszkoda ta musi mieć bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną, jej usunięcie jest konieczne dla umożliwienia dalszego biegu sprawy i jej merytorycznego rozstrzygnięcia (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 107/12 – Lex nr 1218835). W rozpoznawanej sprawie okolicznością niesporną pomiędzy stronami postępowania jest fakt, iż z inicjatywy nieżyjącej już matki skarżącego – W.M., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Ł.-W. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową (gabinet kosmetyczno-fryzjerski) wzniesionego przez K. G. i Ł. G. na działce nr [...], położonej w T., przy ul. [...]. Z załączonej do sprawy dokumentacji wynika bowiem, że matka skarżącego (a obecnie skarżący), kwestionowała między innymi prawidłowość usytuowania budynku realizowanego przez małżonków G. w odległości od granicy z jej nieruchomością, znajdującą się w T. przy ul. [...][...]. W toku niniejszego postępowania pomiędzy inwestorami a W. M., przed Sądem Rejonowym w P. I Wydział Cywilny zawisł spór graniczny (sygn. akt I Ns 514/10), którego rozstrzygnięcie, jak trafnie oceniły organy obu instancji ma decydujący wpływ dla rozstrzygnięcia i wydania decyzji w sprawie niniejszej. Rzeczone postępowanie sądowe jest zresztą konsekwencją braku porozumienia pomiędzy stronami postępowania w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym, które wszczął Burmistrz Miasta T. na mocy postanowienia z dnia [...]. Co istotne, rozstrzygnięcie kwestii rozgraniczenia obu nieruchomości przy ul. [...] i [...] nie leży w gestii organu nadzoru budowlanego I instancji. Zatem bezspornym jest, że zakończenie postępowanie w przedmiocie legalności wspomnianego wyżej budynku, a przede wszystkim dokonanie oceny zgodności usytuowania tego budynku z udzielonym pozwoleniem na budowę uzależnione jest od uprzedniego zakończenia postępowania rozgraniczeniowego. W tych okolicznościach zarzuty skargi o braku podstaw do zawieszenia postępowania Sąd ocenił jako chybione. Ustosunkowując się w następnej kolejności do podnoszonych przez skarżącego zarzutów dotyczących uzyskanego przez inwestorów pozwolenia na użytkowanie budynku, czy też samowolnego rozebrania przez małżonków G. starego budynku mieszkalnego, wyjaśnić trzeba, że nie mogły one rzutować na legalność zaskarżonego postanowienia. W przekonaniu Sądu skarżący błędnie odczytuje również treść postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2010 r. sygn. akt II OW 43/09, mocą którego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy ŁWINB w Ł. Starostą [...]. Wbrew przekonaniu P. M., NSA nie wyłączył PINB od rozpatrzenia niniejszej sprawy. W końcowej części motywów rzeczonego postanowienia NSA stwierdził, że pismo pełnomocnika W. M. z dnia [...] z uwagi na mało precyzyjne określenie żądania organ II instancji mógł potraktować w części dotyczącej A. P. – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako skargę na podstawie art. 227 w zw. z art. 229 pkt 7 K.p.a. W tych okolicznościach Sąd nie stwierdziwszy podstaw do uwzględnienia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu. m.s.