II OSK 2101/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 102/13 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 102/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Gdańsku oddalił skargę R. S. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PWINB) w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Sopocie (dalej: PINB w Sopocie) wszczął z urzędu postępowanie w sprawie budowy na terenie posesji przy ul. [...] w Sopocie garażu, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ ten decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nakazał J. i R. S. rozbiórkę garażu wybudowanego na terenie działki nr [...] a.m. [...] przy ul. [...] w Sopocie. Wskutek wniesionego odwołania przedmiotowa decyzja została uchylona decyzją PWINB w Gdańsku z dnia [...] stycznia 2011 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji zalecił przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem stron postępowania i świadków w trybie art. 89 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej K.p.a.), wskazując, że dokładnego ustalenia wymaga data wybudowania przedmiotowego obiektu budowlanego, materiał dowodowy w tym zakresie jest bowiem rozbieżny. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., Nr [...], PINB w Sopocie, na podstawie m. in. art. 48 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 243 z 2010 r., poz. 1623 ze zm., zwana dalej uPb), nakazał J. i R. S. rozbiórkę garażu usytuowanego na działce nr [...] a.m. [...] przy ul. [...] w Sopocie poprzez: całkowitą rozbiórkę zadaszenia garażu, całkowitą rozbiórkę ściany frontowej garażu od strony u. [...], częściową rozbiórkę ściany bocznej garażu przy schodach terenowych dostosowując wysokość tej ściany do wysokości istniejących schodów, wskazując, że całkowita rozbiórka tej ściany mogłoby doprowadzić do osunięcia się schodów terenowych istniejących bezpośrednio przy garażu, rozbiórkę części ściany bocznej garażu od strony posesji nr [...] powyżej wysokości 2,20 m. Uzasadniając zakres rozbiórki w tym zakresie organ wskazał, że przedmiotowa ściana boczna garażu z uwagi na usytuowanie przy granicy z działką sąsiednią stanowi jednocześnie ogrodzenie pomiędzy posesją nr [...] a nr [...], zaś budowa ogrodzeń o wysokości do 2,20 m pomiędzy prywatnymi posesjami nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Organ I instancji stwierdził sprzeczność istniejącej zabudowy z postanowieniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego z powodu przekroczenia, określonej jako nieprzekraczalnej, linii zabudowy i wybudowania garażu na terenie nieprzeznaczonym pod zabudowę. Zrekapitulowano dotychczasowe orzeczenia zapadające w sprawie. Przyjęto, że garaż wybudowany został w 2009 r. przez inwestorów bez pozwolenia na budowę. Nieprzekraczalna linia zabudowy ustalona w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego to ok. 11 m od granicy działki drogowej, garaż zaś zlokalizowany został w granicy z działką drogową. Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. K., współużytkownik działki nr [...] w Sopocie, zaprzeczając twierdzeniom organu pierwszej instancji, że garaż został wybudowany przy wykorzystaniu starych murów oporowych. Według odwołującego się, garaż został wybudowany w miejscu skarpy. Rozpoznając to odwołanie PWINB w Gdańsku decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że organ I instancji działając w trybie art. 48 ust. 1 uPb nakazał rozbiórkę garażu nie wzywając wcześniej inwestorów do przedłożenia stosownej dokumentacji, w tym zaświadczenia Prezydenta o zgodności przedmiotowego obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według organu odwoławczego, dokonana przez organ pierwszej instancji samodzielna ocena zgodności z planem nie mogła zastąpić stanowiska właściwego organu w tym przedmiocie, a tym samym orzeczona rozbiórka jest przedwczesna. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego doprowadziła organ odwoławczy do wniosku, że konieczne jest ustalenie zakresu robót budowlanych, jakie zostały wykonane przez inwestorów w trakcie realizacji garażu. Wobec zarzutów strony odwołującej się w zakresie mocy dowodów ze świadków oraz rozbieżności w wyjaśnieniach składanych przed prokuratorem przez R. S. organ odwoławczy zalecił przeprowadzenie rozprawy administracyjnej zmierzającej do skonfrontowania stanowisk stron i świadków w powyższym zakresie. Skargę na powyższą decyzję wniósł R. S., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez błędne uznanie przez organ odwoławczy, że PINB w Sopocie w postępowaniu administracyjnym naruszył zasadę prawdy obiektywnej w ten sposób, że nie dokonał wyczerpujących ustaleń w zakresie stanu faktycznego, art. 75 § 1 K.p.a. w zw. z art. 241 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88 poz. 553 z późn. zm., dalej K.k.), poprzez uznanie za dopuszczalny dowód z protokołu z przesłuchania w charakterze świadka H. K. przeprowadzonego w postępowaniu prowadzonym pod nadzorem Prokuratora Rejonowego w Sopocie (1 Ds. 16060/11), przedłożonego przez uczestnika postępowania A. K. bez wymaganego prawem zezwolenia, wbrew zakazowi z art. 241 § K.k. W skardze podniesiono także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 48 ust. 1 uPb, poprzez błędną wykładnię, skutkującą stwierdzeniem, że organ I instancji nie mógł wydać decyzji o częściowej rozbiórce obiektu budowlanego. Skarżący zakwestionował stanowisko organu odwoławczego, że decyzja organu I instancji oparta została na błędnych ustaleniach faktycznych. W odpowiedzi na skargę, PWINB w Gdańsku wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 2 kwietnia 2013 r. A. K. – uczestnik postępowania ustosunkował się do zarzutów skargi i wniósł o oddalenie jej w całości. W zakresie sprzeczności w ustalonym stanie faktycznym, uczestnik zwrócił uwagę na brak uwzględnienia dowodów przedstawianych przez niego w toku postępowania oraz na nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej zaleconej przez organ odwoławczy po pierwszej decyzji kasacyjnej. W motywach wyroku oddającego skargę WSA w Gdańsku stwierdził, że organ II instancji rozstrzygając sprawę dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, przeprowadził postępowanie w zgodzie z przepisami K.p.a., a w oparciu o poczynione ustalenia sformułował prawidłowe wnioski. Zdaniem tegoż sądu organ odwoławczy prawidłowo uznał, że organ nadzoru budowlanego I instancji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 7 i art. 77 § 1 i 80 K.p.a., zaniechał należytego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy czyniąc ustalenia faktyczne nie mające oparcia w zebranym materiale dowodowym. Nadto, organ I instancji nie ustalił stanu nieruchomości przed wybudowaniem garażu, co ma zasadnicze znaczenie dla oceny legalności przeprowadzonych robót i ewentualnego zastosowania sankcji w postaci rozbiórki. Sąd I instancji zgodził się ze wskazaniami organu odwoławczego, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, za wyjątkiem poglądu tego organu w zakresie oceny zgodności inwestycji z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd wojewódzki wskazał również na słuszność stanowiska organu odwoławczego, zgodnie z którym realizacja budynku bez pozwolenia na budowę winna skutkować jego rozbiórką w całości, o ile przy realizacji tego obiektu nie wykorzystano elementów wybudowanych wcześniej w sposób legalny. Skargą kasacyjną reprezentowany przez pełnomocnika, R. S. zaskarżył ww. wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, w oparciu o treść art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej Ppsa), naruszenie prawa procesowego w postaci art. 133 § 1 Ppsa w zw. z art. 7 i 77 K.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w niniejszej sprawie skutkujące stwierdzeniem, że organ I instancji nie wyczerpał inicjatywy dowodowej w postępowaniu administracyjnym i tym samym nie dokonał wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy był wyczerpujący i nadawał się do rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wbrew stanowisku sądu I instancji zebrany materiał dowodowy nie jest wewnętrznie sprzeczny, nie korelują z nim jedynie oświadczenia uczestnika A. K., który jest osobą skonfliktowaną ze skarżącym i negującą wszelkie jego oświadczenia, a nadto wszczynającą przeciw niemu szereg postępowań (w tym również o charakterze karnym). W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik A. K. podtrzymał stanowisko, że nie są prawdziwe oświadczenia skarżącego dot. powstania przedmiotowego garażu, który twierdził, iż garaż powstał w wyniku przebudowy wcześniej istniejących pomieszczeń czy obiektów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zakwestionowanie wydanego przez WSA w Gdańsku wyroku zostało oparte wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisu art. 133 § 1 Ppsa, który stanowi, że "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". W przedmiotowej sprawie wyrokowano na rozprawie, przeto w grę wchodzić może wyłącznie naruszenie zd. 1 art. 133 § 1 Ppsa, tj. obowiązku wydania wyroku po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Tak rozumiany zarzut powiązano z przepisem art. 7 K.p.a., wedle którego "W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". Co się tyczy powiązania naruszenia przepisu art. 133 § 1 Ppsa z art. 77 K.p.a., to tak określony zarzut jest wadliwie sformułowany. Przepis art. 77 K.p.a. dzieli się na cztery paragrafy, w skardze kasacyjnej sformułowanej wszak przez fachowego pełnomocnika nie wskazano, którego z jednostek redakcyjnych cyt. przepisu dotyczy zarzut kasacyjny. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy regule związania granicami zarzutów kasacyjnych, domyślania się intencji autora środka zaskarżenia. Podzielić należy pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, (LEX nr 1295809), wedle którego w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Z tych względów przyjdzie uznać, że zarzut skargi kasacyjnej ogranicza się do naruszenia art. 133 § 1 Ppsa w zw. z art. 7 K.p.a. Tak sformułowany zarzut kasacyjny nie jest trafny. W judykaturze sformułowanie użyte w przepisie art. 133 § 1 Ppsa, wedle którego orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 Ppsa zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 Ppsa, czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 Ppsa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2014 r., II GSK 146/13, LEX nr 1490500). Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia przez sąd poza materiał dowodowy znajdujący się w tych aktach, na które składają się akta administracyjne i sądowe (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2012 r., I OSK 2396/11, LEX nr 1218859). Naruszenie przepisu art. 133 Ppsa może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas, gdy skarżący kasacyjnie wykazałby konkretne zdarzenia wynikające z akt sprawy, których sąd pierwszej instancji nie uwzględnił oraz ich wpływ na wynik sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2199/10, LEX nr 1145572). Przy tak rozumianym obowiązku sądu, wynikającego z dyspozycji art. 133 § 1 Ppsa nie można stwierdzić, aby sąd a quo mu uchybił. Z motywów skargi kasacyjnej wynika wyłącznie to, że R. S. kwestionuje potrzebę prowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego przez PINB w Sopocie, przyjmując że zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego przez ten organ był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie art. 133 § 1 Ppsa nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, a tym samym zaakceptowania przez sąd wojewódzki, jako zgodnej z przepisami postępowania, oceny materiału dowodowego, dokonanej przez organ odwoławczy, oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny. Sąd I instancji, który kontrolował tzw. decyzję kasacyjną połączoną ze zwrotem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, znajdującą podstawę w przepisie art. 138 § 1 K.p.a. Umyka uwadze autora skargi kasacyjnej, że wbrew pierwszej decyzji kasacyjnej PWINB w Gdańsku z [...] stycznia 2011 r. PINB w Sopocie ponownie rozpoznając sprawę ograniczył się do zebrania pisemnych oświadczeń, nie przeprowadził zaś dowodów z zeznań świadków w formie rozprawy. WSA w Gdańsku podzielił stanowisko organu odwoławczego o konieczności przeprowadzenia prawidłowego postępowania wyjaśniającego, w aspekcie rozbieżności między treścią pisemnych oświadczeń, wyjaśnień samego R. S. w odniesieniu do zakresu wykonanych robót budowlanych. Prawidłowe działanie organu odwoławczego w kontekście przestrzegania obowiązków organów administracji publicznej odnośnie ustalenia prawdy materialnej, co wynika m. in. z dyspozycji art. 7 K.p.a., uzasadniało wedle sądu a quo podjęcie decyzji w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Tej podstawy prawnej działania organu odwoławczego nie objęto zarzutem kasacyjnym. Tym samym chybiony jest zarzut sformułowany w skardze kasacyjnej. Z tych przyczyn skargę, jako nieusprawiedliwioną należało oddalić na podstawie art. 184 Ppsa.