II SA/Bk 26/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie uznania świadczenia rodzinnego za nienależnie pobrane i nakazania zwrotu tego świadczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] października 2012 r., Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego E. M. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Skarga została wywiedziona na tle następujących zdarzeń faktycznych i prawnych. Decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...].10.2005r. został przyznany E. M. zasiłek pielęgnacyjny z tytułu orzeczonej znacznej niepełnosprawności, bezterminowo, począwszy od 1.09.2005r. tj. od 1 –go dnia miesiąca, w którym został złożony wniosek o przyznanie zasiłku. W momencie ubiegania się o zasiłek skarżący, urodzony w 1931r. miał ukończone 74 lata, utrzymywał się z renty wypłacanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Decyzją z [...].09.2006r. organ dokonał weryfikacji kwoty zasiłku podwyższając go do 153 złotych miesięcznie. Zasiłek był wypłacany do czerwca 2012r. tj. do momentu uzyskania przez organ informacji ZUS, że skarżący jest uprawniony od 1.05.2006r. do dodatku pielęgnacyjnego, wypłacanego przez ZUS. Otrzymywanie tego dodatku wykluczało dalsze otrzymywanie przez skarżącego zasiłku pielęgnacyjnego stosownie do art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Decyzją z [...].08.2012r. organ I instancji z powołaniem się na art. 104,107 i 163 k.p.a. oraz 16 i 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych orzekł o zmianie decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny poprzez zastąpienie "bezterminowości" jego przyznania określeniem, że przyznany został na okres od 1.09.2005r. do 30.04.2006r. Decyzja powyższa została w trybie odwoławczym zweryfikowana przez SKO w Ł. decyzja z dnia [...].09.2012r. uchyleniem w całości decyzji pierwszoinstancyjnej oraz uchyleniem pierwotnej decyzji o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego. Następnie organ I instancji zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, po czym po jego przeprowadzeniu decyzją z dnia [...].10.2012r. powołując się na art. 16 i 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych orzekł, że zasiłek pielęgnacyjny wypłacony skarżącemu w okresie od 1.05.2006r. do 30.06.2012r. w łącznej kwocie 11 286 złotych jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi wraz z odsetkami. Z decyzją tą nie zgodził się skarżący wnosząc odwołanie do SKO w Ł., które decyzją z dnia [...].11.2012r. zostało rozpatrzone negatywnie albowiem decyzja pierwszoinstancyjna została utrzymana w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przytoczył brzmienie art. 30 ust. 1 i 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z których wynika obowiązek zwrotu świadczeń rodzinnych nienależnie pobranych oraz że za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Następnie organ II instancji stwierdził, że skarżący miał możliwość takiego ukształtowania swojej sytuacji, by nie narazić się na konieczność zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, o czym świadczy pouczenie zawarte w decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny o obowiązku niezwłocznego poinformowania organu w przypadku zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Składając wniosek o zasiłek strona zapoznała się z warunkami jego przyznania oraz zobowiązała do niezwłocznego poinformowania o każdej zmianie swojej sytuacji życiowej. Ponadto w pouczeniu zawartym na wypełnionym przez stronę formularzu wniosku o zasiłek była informacja o tym, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Skarżący zaś nie poinformował organu o nabyciu uprawnienia do dodatku pielęgnacyjnego z tytułu ukończenia 75 lat. Decyzją ostateczną SKO w Ł. z [...].09.2012r. została uchylona z urzędu decyzja o przyznaniu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego a tym samym zaistniały podstawy do uznania, stosownie do cytowanego art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ze zasiłek wypłacony za okres od 1.05.206r. do 30.06.2012r. stanowi nienależnie pobrane świadczenie rodzinne. Zgodnie z art. 30 ust. 6, 7 i 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych ustalone ostateczną decyzją, podlegają potrąceniu z wypłacanych świadczeń rodzinnych, podlegają egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, podlegają zwrotowi łącznie z odsetkami ustawowymi. Wobec tego wydanie decyzji zobowiązującej stronę do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń było obowiązkiem organu I instancji. Organ najpierw uchylił prawo do przyznanego zasiłku, a następnie decyzją ustalił kwotę świadczenia nienależnie pobranego i orzekł jego zwrot. Stwierdzając powyższe SKO w Ł. nawiązało do wyroku WSA w Białymstoku sygn. akt IISA/Bk 366/09 i NSA sygn. I OSK 2302/11. Dodatkowo SKO nadmieniło, że nie wydaje się decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, jeśli od terminu ich pobrania upłynęło 10 lat. W wywiedzionej do sądu skardze na powyższą decyzję zawarty został wniosek o uchylenie decyzji organów obu instancji. W zarzutach zostały natomiast podniesione następujące kwestie. Organ II instancji przeprowadził postępowanie bez udziału strony, czym naruszył art. 10 par. 1 k.p.a. Nadto organy obu instancji w sposób niedopuszczalny orzekły w jednej decyzji o uznaniu świadczenia rodzinnego za nienależnie pobrane i jednocześnie o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Tymczasem w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych połączenie w jednej decyzji obu rozstrzygnięć jest niedopuszczalne. Podnosząc ten zarzut skarżący przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące zarzucanej kwestii, odwołując się do wyroków WSA w Bydgoszczy sygn. IISA/Bd 847/11, WSA w Szczecinie sygn. IISA/Sz 643/10, WSA w Poznaniu sygn. IVSA/Po 234/11 i IISA/Po 201/10 WSA w Gdańsku sygn. IISA/Gd 623/10. Zarzucił brak rozpatrzenia sprawy pod kątem wszystkich przesłanek z art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych definiujących świadczenie nienależnie pobrane oraz brak wskazania w decyzjach, który z punktów art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowił podstawę uznania wypłaconego skarżącemu zasiłku za świadczenie nienależnie pobrane. Ponadto organy obu instancji błędnie uważają, że można orzec o obowiązku zwrotu świadczeń, które uległy przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia ich wypłaty. Ustawa o świadczeniach rodzinnych zawiera regulacje dotycząca wygaśnięcia zwrotu nienależnego świadczenia. Przepis taki jest zawarty w art. 30 ust. 3 ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała uwzględnieniu z powodu podzielenia przez sąd administracyjny zarzutu skarżącego niedopuszczalności jednoczesnego rozstrzygnięcia o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane oraz nakazaniu jego zwrotu. Już samo brzmienie pierwszego zdania art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wyraźnie wskazuje, że obowiązek zwrotu świadczeń rodzinnych ciąży na osobie, która pobrała nienależnie te świadczenia. Ustęp 2 – gi art. 30 wymienia w czterech punktach przypadki, w których świadczenia rodzinne należy uważać za nienależnie pobrane. Ustęp 3 – ci art. 30 ustawy stanowi, że należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat, licząc od dnia, w którym decyzja ustalająca te należności stała się ostateczna. Ustęp 4 - ty art. 30 wskazuje przypadki przerwania biegu przedawnienia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, a ustęp 5 – ty art. 30 stanowi wprost, że nie wydaje się decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, jeżeli od terminu ich pobrania upłynęło więcej niż 10 lat. Z przytoczonych ustępów art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika -zdaniem sądu - fakt konieczności rozstrzygania odrębnymi decyzjami najpierw o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane, a dopiero po ostatecznym przesądzeniu takiego charakteru świadczenia pobranego przez stronę o nakazywaniu jego zwrotu. Należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych kwestia konieczności poprzedzenia decyzji nakazującej zwrot świadczenia rodzinnego decyzją ostateczną uznającą to świadczenie za nienależnie pobrane w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, jest od lat jednolicie pojmowana. W uzasadnieniu wyroków wydanych w sprawach I OSK 620/10 i I OSK 619/10 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, ze nakazanie zwrotu świadczenia nienależnie pobranego nie mogło być orzeczone w tej samej decyzji, co samo uznanie świadczenia za nienależnie pobrane. Jak wywodził NSA, w myśl art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych do zwrotu jest obowiązana osoba, która pobrała nienależnie świadczenie. Dopiero, zatem, gdy uprawomocni się decyzja uznająca dane świadczenie za nienależnie pobrane, można o takim świadczeniu mówić i nakazywać jego zwrot. Nie jest natomiast możliwe orzekanie o tych sprawach równocześnie, czyli tym samym w jednej decyzji. Niniejszy pogląd był wielokrotnie powtarzany w późniejszych orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych, w tym również w wyrokach powołanych przez skarżącego, między innymi: WSA w Bydgoszczy sygn. IISA/Bd 1263/11, WSA w Bydgoszczy sygn. II SA/Bd 847/11, WSA w Krakowie sygn. III SA/Kr 567/11, WSA w Szczecinie sygn. IISA/Sz 644/10. Skład orzekający zauważa przy tym, że wyrok WSA w Białymstoku o sygn. IISA/Bk 366/09, który SKO w Ł. wskazuje jako przykład orzeczenia akceptującego stanowisko o dopuszczalności orzekania jedną decyzją zarówno o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane, jak i nakazania jego zwrotu, zapadł na tle stanu faktycznego, w którym jedną decyzją (podważoną przez sąd) przesądzono nie tylko uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane oraz nakazania jego zwrotu, ale także o zmianie decyzji o przyznaniu świadczenia poprzez skorygowanie okresu uprawniającego do jego pobierania (w sprawie chodziło o zaliczkę alimentacyjną, przyznawanie której proceduralnie odbywało się według zasad przyznawania świadczeń rodzinnych), a zatem zasadniczą kwestią ocenianą wówczas przez sąd była dopuszczalność uznawania świadczenia za nienależne i nakładania obowiązku jego zwrotu bez uprzedniego wzruszenia decyzji przyznającej świadczenie, a nie kwestia dopuszczalności łączenia w jednej decyzji rozstrzygnięcia o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane i nakazywania jego zwrotu. W konsekwencji nie jest- zdaniem sądu – trafne poszukiwanie przez SKO w wyroku w sprawie IISA/Bk 366/09 argumentu przemawiającego za prawidłowością praktyki organu. Nie jest także adekwatne - zdaniem składu orzekającego – odwoływanie się przez organ do sprawy o sygn. I OSK 2302/11, albowiem dotyczyła ona skargi strony na decyzję orzekającą w sentencji wyłącznie w przedmiocie nakazania zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. Należy podkreślić, że przesądzenie w konkretnej sprawie o uznaniu świadczenia rodzinnego za nienależnie pobrane, zawsze wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie przesłanek wymienionych w art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a upatrywanie – jak w tym przypadku – nienależności pobranego świadczenia w fakcie zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z powodu nabycia prawa do dodatku pielęgnacyjnego, wymaga wykazania, że osoba pobierająca zasiłek pielęgnacyjny została pouczona o braku prawa do jego pobierania. Oceny właściwego pouczenia strony o przypadkach ustania prawa do pobierania świadczenia należy dokonywać w nawiązaniu do okoliczności konkretnej sprawy, jasności pouczenia, percepcji osoby ubiegającej się o świadczenie oraz wiedzy pracownika organu, co do przeszkód w dalszym wypłacaniu świadczenia. Nie można przy tej ocenie abstrahować od postępowania organu w trakcie wypłacania świadczenia. W postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane, należałoby poza zgromadzeniem dokumentów, przesłuchać stronę postępowania oraz pracownika organu nadzorującego wypłacanie świadczenia. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonych decyzji (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Konsekwencją uchylenia decyzji było zamieszczenie w wyroku stwierdzenia o niemożności ich wykonania do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania sądowego, sprowadzających się w sprawie do kosztów zastępstwa procesowego strony skarżącej przez profesjonalnego pełnomocnika z wyboru (art. 200 w związku z art. 210 par. 1 i 205 par. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz Rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu – Dz. U. z 2002, Nr 163, poz. 1349 ze zm.)