II GSK 1537/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędziowie NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. W. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W. z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Go 129/14 w sprawie ze skargi G. L. na decyzję Z. W. L. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. W., 2. zasądza od G. L. na rzecz Z. W. L. 3.700 (trzy tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 13 marca 2014r., II SA/Go 129/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. uchylił decyzję Zarządu W. L. z dnia [...] . nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Z. W. w Z. G. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji – przedstawiając przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne – wskazał, że G. L. otrzymała dofinansowanie z L. R. P. O. na lata [...] (określonego jako [...]) na podstawie umowy o dofinansowanie projektu z dnia [...] na realizację zadania "Modernizacja stacji uzdatniania wody i budowa p.s. dla miejscowości L.". Źródłem finansowania określonym w umowie są środki pochodzące z E. F. R. R. W wyniku przeprowadzonej kontroli doraźnej projektu w zakresie prawidłowości postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w trybie przetargu nieograniczonego na realizację powyższego zadania w dniu [...] została sporządzona informacja pokontrolna. W jej wyniku nałożono korektę finansową na kontrakt w wysokości [...] kwoty dofinansowania za naruszenie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2007r. nr 223, poz. 1655, ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., według stanu prawnego na dzień wszczęcia postępowania. W ocenie organu I instancji w sprawie doszło do naruszenia zasady niedyskryminacyjnego traktowania wykonawców, a co za tym idzie naruszono zasadę konkurencyjności, określoną w art. 7 u.p.z.p., poprzez umieszczenie w ogłoszeniu o zamówieniu oraz w SIWZ w rozdziale XVIII Opis kryteriów zapisu, według którego G. L. jako jedno z kryteriów oceny ofert przyjęła "% robót dodatkowych w cenie oferty netto o wadze 10%". Kryterium to stanowi mechanizm powodujący brak przejrzystości, co do faktycznego przedmiotu zamówienia, a zatem naruszenie procedury, do którego odnosi się art. 211 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 249 poz. 2104 ze zm.), zwanej dalej u.f.p. Nie spełnia ono warunków określonych w dyspozycji art. 91 ust. 2 u.p.z.p., tzn. nie odnosi się do przedmiotu zamówienia, ale do robót dodatkowych, które – o ile wystąpią – będą stanowiły zawsze przedmiot odrębnej umowy, a więc pozostają poza przedmiotem zamówienia podstawowego. Naruszenie art. 7 i art. 91 ust 2 u.p.z.p. miało wpływ na wynik postępowania. W konsekwencji, powołując się na treść Wytycznych Instytucji Zarządzającej L. Regionalnym Programie Operacyjnym w sprawie obliczania korekt finansowych wynikających z naruszeń prawa zamówień publicznych w ramach projektów realizowanych przez beneficjentów [...], stanowiących załącznik do uchwały Zarządu W. L. nr [...] z dnia [...] (określanych dalej jak Wytyczne Instytucji Zarządzającej [...]), zmienionej uchwałami Zarządu W. L. nr [...] z dnia [...] r., nr [...] z dnia [...] ., nr [...] z dnia [...] organ określił wysokość korekty finansowej, stosując metodę wskaźnikową i wskazując sposób jej wyliczenia. Organ nie znalazł podstaw do zastosowania obniżenia korekty finansowej do [...] jej wartości. Następnie Sąd I instancji wskazał, że zastosowane przez Gminę kryterium było – jak podnosił Zarząd - niezrozumiałe, niejednoznaczne, nieczytelne. Wykonawcy nie posiadali wiedzy na temat zakresu robót dodatkowych, które powinni ująć w cenie netto, tym samym wartość ta była hipotetyczna, nie poparta stanem faktycznym. Kryterium to nie przyczyniło się do złożenia tańszej oferty, ale wręcz mogło spowodować złożenie oferty w sposób nieuzasadniony zawyżonej, właśnie ze względu na zmuszenie (choćby nawet pozorne) potencjalnego wykonawcy do uwzględnienia tego składnika cenotwórczego w cenie oferty. Zdaniem organu nie można dokonywać wykładni przepisu art. 165 ust. 4 u.p.z.p. w sposób rozszerzający, poprzez przypisanie mu nie tylko funkcji obligującej Prezesa UZP do przeprowadzenia kontroli doraźnej, ale również funkcji obligującej instytucję zarządzającą do złożenia takiego wniosku w tych wypadkach, gdy wykonując swoje obowiązki ustala beneficjentowi korektę finansową, nakazując tym samym w każdym przypadku przed wydaniem decyzji w sprawie korekty, uzyskanie stanowiska Prezesa UZP. W art. 60 lit b rozporządzenia nr 1086/2006 stwierdza się, że to instytucja zarządzająca weryfikuje, czy poniesione przez beneficjenta wydatki są zgodne z zasadami wspólnotowymi i krajowymi. W art. 26 ust. 1 pkt 1, 14 i 15a u.z.p.p.r. stwierdza się, że to do kompetencji instytucji zarządzającej należy wypełnianie obowiązków wynikających z art. 60 rozporządzania nr 1086/2006, prowadzenie kontroli realizacji poszczególnych projektów oraz ustalanie i nakładanie korekt finansowych. O tym, że kontrolę prowadzi instytucja zarządzająca stanowi wprost art. 26 ust. 1 pkt 14 z.p.p.r. Niedopuszczalne jest przyjęcie wyłącznej kompetencji Prezesa UZP do przeprowadzania kontroli w zakresie przestrzegania przez beneficjentów programów operacyjnych przepisów i zasad zamówień publicznych także z uwagi na różny zakres kompetencji kontrolnych Prezesa UZP i instytucji zarządzających. Jak wskazał Sąd I instancji Zarząd W. nie podzielił stanowiska skarżącego, iż skoro § 6 ust. 1 umowy o dofinansowanie projektu zobowiązuje beneficjenta do zachowania obowiązujących procedur, to jest to jednoznaczne z wymogiem prawidłowego ich stosowania. Nieuprawnionym jest wnioskowanie, że popełnienie rażących błędów w przeprowadzonym postępowaniu stanowi o tym, że wymagane procedury zostały zachowane. Przepis § 6 ust. 1 umowy o dofinansowanie projektu stanowi podstawę wezwania do zwrotu kwoty stanowiącej naruszenie. Referując art. 60 i art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 organ wskazał, że został zobowiązany do weryfikacji wszelkich wydatków przedstawianych przez beneficjentów dotyczących realizowanych przez nich projektów, a tym samym został zobowiązany do wyciągania konsekwencji w stosunku do podmiotów, które uchybiają stosowaniu prawa wspólnotowego i krajowego. Przepis art. 2 pkt. 7 rozporządzenia nr 1083/2006 definiuje termin nieprawidłowości jako jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Wykrycie zatem naruszenia czy to tego prawa, czy też prawa krajowego i uznanie go za nieprawidłowość, w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, prowadzi do powstania obowiązku odzyskania przez państwo członkowskie kwot wydatkowanych nieprawidłowo, nałożenia korekty finansowej (art. 98 tego rozporządzenia). Ponadto w art. 25 pkt 1 u.z.p.p.r. nałożono odpowiedzialność za prawidłową realizację programu operacyjnego, w art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. zaś zobowiązano instytucję zarządzającą programem operacyjnym do ustalania i nakładania korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006. Przepis ten w ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1083/2006 nakłada na państwa członkowskie obowiązek śledzenia nieprawidłowości oraz dokonywania korekt finansowych w związku z wykrytymi pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami. Komisja Europejska i orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości przyjmują szeroką wykładnię naruszenia prawa wspólnotowego, obejmującą zarówno naruszenie prawa unijnego, jak i prawa krajowego. Przyjęcie takiej rozszerzającej wykładni naruszenia prawa oznacza, iż do wystąpienia nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 dochodzi również wtedy, gdy został naruszony przepis krajowy ustanawiający wymogi związane z wydatkowaniem środków finansowych UE, przyjęty w obszarach nieuregulowanych prawem unijnym lub ustanawiającym wymogi bardziej rygorystyczne od tych, które wynikają z przepisów prawa Unii. Podstawą do stwierdzenia nieprawidłowości (i zwrotu dofinansowania) oraz naliczenia korekt jest nie tylko wystąpienie konkretnej szkody zaistniałej w wyniku stwierdzonej nieprawidłowości, ale sama możliwość jej wystąpienia. Niemożliwość oszacowania przez oferentów wartości robót wraz z robotami dodatkowymi mogła mieć wpływ na decyzję wykonawcy o niezłożeniu oferty z potencjalnie niższą ceną. Tym samym, zastosowane kryterium mogło mieć wpływ na powstanie szkody w budżecie UE, poprzez sfinansowanie zamówienia z teoretycznie większą ceną niż by to wynikało z prawidłowo przeprowadzonego postępowania przetargowego. Brak możliwości dokładnego oszacowania wysokości szkody nie przesądza jednoznacznie, iż nie mogłaby ona zaistnieć. Zgodnie z Wytycznymi Instytucji Zarządzającej [...] ustalenie wysokości korekty finansowej następuje poprzez zastosowanie metody dyferencyjnej lub wskaźnikowej. Jednakże w przypadku, gdy dokładne obliczenie kwoty nieprawidłowości nie jest możliwe, zastosowanie ma metoda wskaźnikowa; wskaźnik wyraża abstrakcyjny i uśredniony stopień "szkodliwości" określonego typu naruszenia. W przypadku zamówień, których wartość nie przekracza kwot określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8 u.p.z.p., zastosowanie ma tabela 4 Wskaźników procentowych do obliczenia wartości korekty finansowej za naruszenia przy udzielaniu zamówień publicznych, współfinansowanych ze środków funduszy UE. W tabeli tej, pod poz. 5 zapisano, iż za stosowanie dyskryminacyjnych warunków udziału w postępowaniu oraz kryteriów oceny ofert, w zw. z naruszeniem art. 7 ust. 1 u.p.z.p., należy zastosować korektę finansową w wysokości [...] wydatków kwalifikowanych dla danej kategorii wydatków. Po rozpoznaniu skargi G. L. na decyzję Zarządu W. L. z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G.W. zaskarżonym wyrokiem uchylił tę decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Z.G. z dnia [...]. Sąd I instancji uznając, że wymienione wyżej decyzje naruszają prawo w stopniu skutkującym ich uchylenie, wskazał, iż do beneficjenta skierowano dwie informacje pokontrolne z dnia [...]. i 18 [...]. sporządzone przez Instytucję Pośredniczącą II stopnia. W informacjach tych poinformowano beneficjenta o powyższych nieprawidłowościach i nałożeniu korekty w kwocie [...] zł, pouczając jednocześnie, iż beneficjent może przed podpisaniem powyższych informacji wnieść zastrzeżenia. Takie zastrzeżenia zostały zgłoszone przez Gminę L. w piśmie z dnia [...]. Następnie [...] w Z.G. skierował do beneficjenta pismo z dnia [...] wzywające do zwrotu środków z tytułu korekty finansowej, nałożonej w wyniku przeprowadzonej kontroli projektu w terminie 14 dni od otrzymania tego pisma. Wezwanie to spotkało się z kolejną reakcją ze strony beneficjenta, który w piśmie z dnia [...] ponownie wskazał na bezpodstawność nałożenia korekty, szczegółowo uzasadniając swoje stanowisko. Dalsza wymiana pism między beneficjentem i organem nie zmieniły ich stanowisk w sprawie. Z powołanych w decyzjach przepisów, jako podstaw prawnych do ich wydania, jednoznacznie wynika, iż chodzi w nich o decyzję o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych (art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r.). Sąd I instancji podzielił stanowisko wyrażane zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie, iż korekty finansowe, o których mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r., następują w odrębnym od zwrotu środków postępowaniu, choć w sensie ekonomicznym sprowadzają się one również do pomniejszenia środków, jakimi dysponuje lub mógłby dysponować beneficjent. Skoro bowiem w art. 26 ust. 1 pkt 15a u.p.p.r. jest mowa o ustalaniu i nakładaniu korekt finansowych, a w art. 207 u.f.p z 2009r. o orzekaniu w drodze wydania decyzji o zwrocie (będącego odpowiednikiem art. 211 u.f.p. z 2005 r. zastosowanego w niniejszej sprawie), to nasuwa się wniosek, że zwrot środków i korekta finansowa, jakkolwiek w sensie ekonomicznym sprowadzają się do pomniejszenia środków, jakimi dysponuje lub mógłby dysponować beneficjent, stanowią odrębne od siebie instytucje. Wynika to zresztą z samego porównania treści art. 26 ust. 1 pkt 15 z art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. Użycie w tym ostatnim przepisie zwrotu "ustalanie" i "nakładanie" wskazuje na kompetencje instytucji zarządzającej o charakterze władczym, zakładającym jednostronne działanie wobec beneficjenta. Podstawę materialnoprawną do ustalania i nakładania korekt finansowych stanowi art. 98 nr 1083/2006, do którego to przepisu wprost odsyła art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. Wskazana w tych przepisach kompetencja do dokonania korekt finansowych ma – jak argumentował Sąd I instancji - charakter władczy, skoro użyto kategorycznego zwrotu "dokonuje korekt finansowych" w przypadku nieprawidłowości stwierdzonych w operacjach lub programach operacyjnych. W rozpoznawanej sprawie organ uznał, że strona skarżąca popełniła nieprawidłowości, gdyż – jego zdaniem – realizując umowę naruszyła przepisy u.p.z.p. Stąd w sprawie ustalenia i nałożenia na stronę skarżącą korekty finansowej powinna być wydana odrębna decyzja administracyjna o jakiej mowa w art. 107 § 1 k.p.a. Przeszkody do wydania w tej sprawie decyzji administracyjnej nie powinna stanowić okoliczność, iż zasady wyliczenia tej korekty zostały określone w dokumencie opracowanym przez Zarząd W. L. stanowiącym wspominane powyżej Wytyczne Instytucji Zarządzającej [...] dotyczące obliczania korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych, który to dokument stał się integralną częścią umowy o dofinansowanie projektu [...]). Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby bowiem do tego, iż mimo, że istnieje przepis prawa materialnego dający podstawę do ustalenia i nałożenia korekty finansowej, to rozstrzygnięcie tej sprawy w drodze jednostronnej decyzji organu nie byłoby możliwe, gdyż przepisy prawa materialnego nie określają wysokości tej korekty. Taką sytuację zdaniem Sądu I instancji należy wykluczyć, albowiem nie sposób przyjąć, iż racjonalny ustawodawca wprowadził rozwiązania, które w istocie nie byłyby możliwe do stosowania. Skoro instytucja zarządzająca na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. była uprawniona do ustalenia korekty finansowej, to mimo iż zasady wyliczenia tej korekty, a w konsekwencji jej wysokość określiła jednostronnie w zawartej umowie o dofinansowanie, to tak określona wysokość korekty może stanowić element decyzji podjętej w oparciu o art. 26 ust. 2 pkt 15a u.z.p.p.r. Przed wydaniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji nakładającej obowiązek zwrotu kwoty nie została wcześniej wydana odrębna decyzja w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej, która byłaby poprzedzona postępowaniem administracyjnym. Za decyzję administracyjną wydaną zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. nie mogą być uznane ani informacje pokontrolne, ani też pismo dnia [...] wzywające do zwrotu. To pierwsze pismo to jedynie informacja, co do których podmiot był uprawniony zgłosić zastrzeżenia, a tym samym w sposób władczy nie określają one sytuacji prawnej beneficjenta. Pismo z dnia [...] stanowi jedynie wezwanie do uiszczenia kwoty korekty. Pozbawione jest zresztą wskazania podstawy prawnej wezwania. Nie zawierało obligatoryjnego pouczenia o ewentualnym trybie zaskarżenia. Niewątpliwie kompetencja ustalania i nakładania korekt finansowych, o których mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. przysługuje instytucji zarządzającej. Natomiast funkcję organu rozstrzygającego decyzją w przedmiocie zwrotu środków wykorzystanych z naruszeniem procedur, na podstawie art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p., pełnić może nie tylko instytucja zarządzająca, ale także – przy spełnieniu określonych warunków – instytucja pośrednicząca lub wdrażająca (art. 27 ust. 1 pkt 6a u.z.p.p.r.). Wprawdzie art. 27 ust. 1 u.z.p.p.r. wprost nie przewiduje możliwości powierzenia instytucji pośredniczącej ustalania i nakładania korekt, jednakże wyliczenie zadań związanych z realizacją programu operacyjnego, które można powierzyć instytucji pośredniczącej zostało dokonane w tym przepisie jedynie przykładowo; świadczy o tym użyte sformułowanie "w szczególności". Tym samym nie jest wykluczone powierzanie instytucji pośredniczącej wydawania również decyzji w przedmiocie ustalenia i nakładania korekt, jednakże wymaga to jednoznacznego upoważnienia. W aktach sprawy brak jest porozumienia między Zarządem [...] a Zarządem W. L. z dnia [...]. wraz z aneksami, a z uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika jedynie, że powyższe porozumienie upoważniało Zarząd [...] do wydania decyzji, o których mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p. z 2009r. (odpowiednio w art. 211 ust. 4 u.f.p. z 2005r.). Powyższe pismo z dnia [...] nie było poprzedzone uprzednio prowadzonym postępowaniem administracyjnym, zgodnie z odpowiednimi przepisami k.p.a. Zostało ono wszczęte dopiero na kolejnym etapie załatwiania sprawy w dniu [...] To istotne zaniechanie ze strony organów oznaczało niedochowanie trybu z art. 104 § 1 i § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ załatwia sprawę przez wydanie decyzji, rozstrzygającej sprawę co do jej istoty w całości lub w części. Zdaniem Sądu I instancji nieprzeprowadzenie postępowania administracyjnego i niewydanie decyzji w trybie art. 107 § 1 k.p.a. w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej oznacza, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja nakładająca obowiązek zwrotu nieprawidłowo wydatkowanych środków – zostały wydane przedwcześnie i z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Strona skarżąca negowała bowiem konsekwentnie w toku całego postępowania zasadność i sposób obliczania przedmiotowej korekty finansowej, a poprzez niewydanie decyzji o ustaleniu i nałożeniu korekty z pouczeniem o odpowiednich środkach zaskarżenia pozbawiono stronę możliwości zweryfikowania zasadności stanowiska organu w ramach instancji odwoławczej i w ramach ewentualnej skargi do sądu administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Zarząd W. L.. Zaskarżając ten wyrok w całości wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G.W. albo o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie: 1)art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez niezasadne przyjęcie, iż organy administracji podczas wydawania zaskarżonych decyzji dopuściły się naruszenia: a)art. 107 § 1 k.p.a. bowiem zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja nakładająca obowiązek zwrotu nieprawidłowo wydatkowanych środków – zostały wydane przedwcześnie i z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w niniejszej sprawie konieczne było przeprowadzanie przez organ administracji postępowania administracyjnego i wydanie decyzji w trybie art. 107 § 1 k.p.a. w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej, w sytuacji gdy przepis ten wyznacza jedynie elementy formalne aktu administracyjnego i nie stanowi samodzielnej podstawy do prowadzenia postępowania administracyjnego i zakończenia go decyzją administracyjną; b)art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. w sytuacji gdy przepisy te nie mogły stanowić samodzielnej podstawy prawnej do konkretyzacji obowiązku w drodze decyzji administracyjnej, a zatem ich ewentualne naruszenie nie może stanowić zarzutu nieprzeprowadzenia postępowania administracyjnego przed pismem z dnia [...]. 2)art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 3 § 1 w zw. z art. 211 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 4 u.f.p. poprzez pominięcie braku wpływu pomiędzy dostrzeżonymi naruszeniami a wynikiem sprawy w przedmiocie zwrotu dofinansowania oraz pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań jaki wpływ na wynik sprawy miały rzekome naruszenia prawa procesowego, które Sąd l instancji przypisał zaskarżonym decyzjom w zakresie braku wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu korekty, co w konsekwencji całkowicie uniemożliwia kasatorowi ocenę zrealizowanej przez sąd administracyjny kontroli podjętych decyzji administracyjnych. Zaskarżonemu wyrokowi w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. organ administracji zarzucił naruszenie art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. oraz art. 98 w zw. z art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 poprzez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż przepisy te określają formę prawną ustalania i nakładania korekt finansowych jako decyzję administracyjną skierowaną do beneficjanta dofinansowania, gdy tymczasem wskazane przepisy nie stanowią postawy do konkretyzowania praw i obowiązków beneficjantów w formie aktu administracyjnego, lecz określają kompetencje państwa członkowskiego (instytucji zarządzającej) w zakresie procedury anulowanych środków z budżetu UE. W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. L. wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Zasługuje ona na uwzględnienie choć nie wszystkie zarzuty są zasadne. Z zarzutów tych wynika, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie – pomimo wadliwego zakwalifikowania części zarzutów procesowych w ramach określonej w pkt 1 art. 174 p.p.s.a. podstawy kasacyjnej - odnosi się do kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Zarządu W. L. w przedmiocie zwrotu dofinansowania ze środków europejskich stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem, co uzasadniało uchylenie tej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Według Sądu I instancji, naruszenie przez organ przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy polegało na tym, że wydanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu W. w Z.G. określających kwotę zwrotu dofinansowania otrzymanego ze środków europejskich, nie zostało poprzedzone odrębnym rozstrzygnięciem w formie decyzji administracyjnej ustalającej i nakładającej korektę finansową, opartym na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. i wydanym w odrębnym postępowaniu wyjaśniającym. W konsekwencji Sąd I instancji stwierdził, że konieczność wydania decyzji w sprawie ustalenia i nałożenia korekty finansowej powoduje, iż postępowanie w sprawie powinno być przeprowadzone ponownie. Wobec tego, że zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty wprost zmierzały do podważenia zasadności przywołanego stanowiska Sądu I instancji, jako niezgodnego z prawem, stwierdzić należy, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie wiąże się z potrzebą rozstrzygnięcia zagadnienia odnoszącego się do prawnego charakteru korekty finansowej, o której mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r., a w tym kontekście z potrzebą rozstrzygnięcia prawnoprocesowego zagadnienia istnienia/nieistnienia (prawnego) wymogu ustalenia i nałożenia tej korekty finansowej w drodze i w formie decyzji administracyjnej, która poprzedzać powinna decyzję w przedmiocie zwrotu dofinansowania. Kwestia ta, stanowiąc przedmiot rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, została ostatecznie rozstrzygnięta w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2014r., II GPS 2/14, w której stwierdzono, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej, o której mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r., nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Wyrażony w tej uchwale pogląd został sformułowany – jak wynika z jej uzasadnienia – na tle porównania przesłanek korekty określonych ogólnie w art. 98 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 z przesłankami zwrotu środków, wskazanymi w art. 207 ust. 1 u.f.p. z 2009r. Niemniej jednak z uwagi na tożsamość przepisu art. 207 ust. 1 u.f.p. z 2009r. i art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p. z 2005r., jak i samej konstrukcji prawnej korekty i zwrotu środków odnosi się on również do korekt i zwrotu środków, dokonywanych na podstawie art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p. z 2005r. (tak też np. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2015r., II GSK 517/14, CBOIS). Nie ma bowiem żadnych uzasadnionych powodów, aby analogiczne instytucje traktować odmiennie, tylko dlatego, iż zostały zawarte w dwu kolejno obowiązujących po sobie ustawach u.f.p. A zatem również na gruncie ustawy u.f.p. z 2005r. ustalenie korekty finansowej, o której mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r., nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, co błędnie zarzucił organowi Sąd I instancji. Z uwagi na tożsamość konstrukcji prawnej korekty finansowej w obu ustawach aktualne są podnoszone przez NSA w tej uchwale argumenty prawne, przemawiające za przyjęciem tego poglądu, które wypada w tej sprawie przytoczyć jako uzasadnienie prawne tego poglądu. W uzasadnieniu powołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że porównanie przesłanek korekty, określonych ogólnie w art. 98 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 i szczegółowo w umowie wzorcowej (naruszenia prawa zamówień publicznych) z przesłankami zwrotu środków przyznanych umową o dofinansowanie projektu, wskazanymi w art. 207 ust. 1 u.f.p. (m.in. wykorzystanie środków z naruszeniem obowiązujących procedur), uzasadnia twierdzenie, że korekta i zwrot dotyczą tego samego stanu faktycznego - tych samych nieprawidłowości popełnionych przez określonego beneficjenta w związku z realizacją przez niego projektu objętego dofinansowaniem. W związku z tymi naruszeniami podmiot przyznający dofinansowanie dokonuje korekty (wylicza kwotę podlegającą "potrąceniu" z przyznanego dofinansowania) i domaga się jej zwrotu. Innymi słowy, korekta ma ścisły związek z instytucją zwrotu środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił również, że jakkolwiek ustalenie korekty rodzi bezpośrednio publicznoprawne zobowiązanie do jej zwrotu, co mogłoby uzasadniać przypisanie mu formy decyzji administracyjnej, to jednak użycie w art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. określenia "ustalanie i nakładanie" korekty, z punktu widzenia zarówno semantycznego, jak i prawnego, nie stanowi jeszcze wystarczającej podstawy do twierdzenia, że owo ustalenie i nałożenie powinno mieć formę decyzji administracyjnej, zwłaszcza gdy następuje w ramach stosunku cywilnoprawnego. Za przypisaniem ustaleniu i nałożeniu korekty finansowej formy decyzji administracyjnej nie przemawiają również względy aksjologiczne i celowościowe. Takie rozwiązanie nie przyczyni się bowiem – jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny - do sprawniejszego wykonywania zadań administracji publicznej, wręcz przeciwnie, funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji dotyczących korekty i zwrotu spowodowałoby komplikacje procesowe związane ze współistnieniem dwóch decyzji dotyczących w zasadzie tego samego przedmiotu. Nie jest to też niezbędne ze względu na ochronę praw beneficjenta. Ochronę tę beneficjent znajduje bowiem na drodze kwestionowania decyzji o zwrocie, której elementem stanu faktycznego jest dokonana korekta finansowa. W konkluzji, Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale stwierdził, że należałoby przyjąć, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej przez instytucję zarządzającą (pośredniczącą lub wdrażającą) jest jedynie etapem dochodzenia zwrotu kwoty ustalonej korektą, poprzedzającym postępowanie administracyjne w tej sprawie, wszczęte na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p. W postępowaniu administracyjnym o zwrot należności nieprawidłowo pobranych, ustalenia dotyczące korekty podjęte w toku postępowania kontrolnego nie wiążą organu orzekającego o zwrocie. Stanowią element stanu faktycznego tej sprawy. W konsekwencji, również korekta podlega kontroli sądu rozpatrującego skargę na decyzję zobowiązującą do zwrotu, w ramach oceny ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia o zwrocie. Z tych względów zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z. p.p.r. i art. 211 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 u.f.p. oraz art. 104 § 1 i § 2 i art. 107 § 1 k.p.a. zasługuje na uwzględnienie. Zasadny jest również zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 lit.c p.p.s.a. poprzez nie wykazanie wpływu dostrzeżonego przez ten Sąd naruszenia prawa na wynik sprawy. Stosownie do tych przepisów Sąd I instancji - uwzględniając skargę na decyzję z powodu naruszenia przepisu prawa procesowego innego niż stanowiące podstawę wznowienia postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy – obowiązany jest w uzasadnieniu wyroku nie tylko wskazać i wyjaśnić podstawę prawną rozstrzygnięcia, ale również wykazać wpływ tego naruszenia na wynik rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji poprzez zaprezentowanie szczegółowej argumentacji zrelatywizowanej do okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy. Na gruncie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zakresie konstrukcji zarzutów skargi kasacyjnej jednolite orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraża pogląd, wedle którego przepis ten jest tzw. przepisem wynikowym, co oznacza, że jego naruszenie jest zawsze następstwem złamania przez Sąd I instancji innych przepisów i wymaga wskazania tychże przepisów (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012r., II OSK 2077/10, Lex nr 1125504, czy wyrok NSA z dnia 4 marca 2014r., II OSK 2387/12); zaś skuteczne podniesienie zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga wykazania istnienia związku przyczynowego między zarzucanym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia, tj. wykazania, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wynik rozstrzygnięcia byłby inny; że stwierdzone uchybienia były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego rozstrzygnięcia. (tak wyrok NSA z dnia 11 marca 2014r., II GSK 2103/12, Lex nr 1447212, wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014r., II GSK 1868/12, wyrok NSA z dnia 13 września 2013r., I FSK 1174/12, Lex nr 1375563). Analogicznie zatem przyjąć trzeba, że opierając rozstrzygnięcie zaskarżonego wyroku na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd I instancji obowiązany był wykazać wpływ stwierdzonego naruszenia na treść podjętego rozstrzygnięcia. W tym zakresie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera żadnej argumentacji. Sprowadza się ono zasadniczo do argumentacji prawnej – wskazującej zdaniem Sądu I instancji – na to, że korekta finansowa winna mieć formę decyzji administracyjnej; w zakresie oceny faktycznej zaś do wskazania na okoliczność konsekwentnego kwestionowania przez beneficjenta zasadności i sposobu obliczenia korekty finansowej oraz pozbawienia go możliwości zweryfikowania zasadności stanowiska organu w ramach instytucji odwoławczej i w ramach ewentualnej skargi do sądu administracyjnego. Nie wyjaśnia jednak istotności tego naruszenia dla legalności decyzji w sprawie zwrotu środków. Przyjęcie poglądu o konieczności wydania decyzji w sprawie korekty finansowej nie oznacza bowiem, iż brak tej decyzji w jakikolwiek sposób wpłynął na prawidłowość decyzji w sprawie zwrotu, w szczególności wysokość kwoty do zwrotu i prawo beneficjenta do wysłuchania i wypowiedzenia się w sprawie, w tym co do wysokości wymierzonej korekty i jej weryfikacji. Tymczasem jak wynika z akt administracyjnych i co potwierdza również Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku beneficjentowi udzielono informacji pokontrolnej z dnia [...] i [...], zaś w piśmie z dnia [...] wezwano beneficjenta do zwrotu środków. Beneficjent – korzystając z przysługującego prawa wypowiedzenia się - złożył zastrzeżenia. Z akt wynika fakt kilkakrotnej korespondencji między beneficjentem a organem co do zasadności ustalenia korekty finansowej. Nie można zatem przyjąć, iż beneficjent nie ma możliwości ochrony swoich praw przed wszczęciem postępowania w sprawie zwrotu środków czy że został zaskoczony samą korektą i jej wysokością. Już z informacji pokontrolnej uzyskał informację o stwierdzonych nieprawidłowościach i wysokości korekty. Tę ostatnią mógł weryfikować już w trakcie postępowania kontrolnego. Trzeba też pamiętać o tym, że skoro korekta finansowa i zwrot pomocy dotyczą - jak wskazał w powołanej wyżej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny - tych samych nieprawidłowości popełnionych przez beneficjenta w związku z realizacją przez niego projektu objętego dofinansowaniem, to uchylenie przez Sąd I instancji decyzji obu instancji i zarzucenie organom istotnego naruszenia prawa poprzez nie wydanie decyzji w sprawie korekty wymagało wykazania w uzasadnieniu wyroku związku między stwierdzonym naruszeniem a wynikiem sprawy zwłaszcza wobec wyżej wskazanych okoliczności. Wymagało ono zatem wyjaśnienia dlaczego pomimo umożliwienia beneficjentowi wypowiedzenia się w sprawie i weryfikacji jego zastrzeżeń Sąd I instancji jednak uznał, że decyzja w sprawie zwrotu w istotny sposób narusza prawo. Jest to tym bardziej zasadne, gdy Sąd I instancji – tak jak w tej sprawie – nie odnosi się w ogóle do prawidłowości wysokości kwoty do zwrotu. Samo stwierdzenie naruszenia prawa nie jest jednakże wystarczające do zakwestionowania zaskarżonej decyzji, jeśli nie wywołuje ono przypuszczenia co do tego, iż mogło ono mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Nie jest natomiast zasadny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że organy administracji podczas wydawania zaskarżonej decyzji dopuściły się naruszenia, gdyż przedwcześnie, tj. pomimo nie wydania decyzji w sprawie korekty finansowej, rozstrzygnęły o zwrocie nieprawidłowo wydatkowanych środków. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż istota tego zarzutu sprowadza się do zarzucenia Sądowi I instancji dokonania wadliwej kontroli decyzji administracyjnych. Tymczasem objęty tym zarzutem przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. określa zakres kognicji sądów administracyjnych oraz kryterium kontroli sądowoadministracyjnej. Nie może on zostać naruszony przez wadliwe dokonanie kontroli działania administracji publicznej, lecz poprzez przekroczenie przez sąd administracyjny kompetencji albo poprzez zastosowanie środka i/lub kryterium kontroli nieprzewidzianego w ustawie. Natomiast to, czy dokonana przez Sąd I instancji ocena legalności decyzji była prawidłowa nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 3 § 1 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 25 marca 2014r., I GSK 1389/12, CBOIS, wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012r., I GSK 868/10, Lex nr 1136570). W tym aspekcie trzeba zauważyć, że rozpoznana przez Sąd I instancji sprawa zwrotu środków publicznych z budżetu UE przyznanych w ramach operacyjnych programów regionalnych należy do kompetencji sądów administracyjnych, zastosowany przez Sąd I instancji środek w postaci uchylenia decyzji administracyjnych, jak i kryterium oceny – pomijając prawidłowość ich zastosowania w tej sprawie – mieści się też w zakresie kompetencji tych sądów. Trzeba też podnieść, że wadliwie zakwalifikowany do materialnej podstawy kasacyjnej zarzut naruszenia art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. oraz art. 98 ust. 1-4 w zw. z art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 083/2006 polegający na uznaniu, że określają one formę prawną w postaci decyzji administracyjnej dla ustalenia i nałożenia korekty finansowej został już rozpoznany w zakresie procesowej podstawy kasacyjnej. Wyjaśnić jednak trzeba, że przepisy te, na co wskazuje też sposób sformułowania przez kasatora tego zarzut – są przepisami kompetencyjnymi, kwalifikowanymi do procesowej podstawy kasacyjnej. Pierwszy z analizowanych tu przepisów zawiera przykładowy katalog zadań krajowej instytucji zarządzającej, drugi zaś – adresowany do państw członkowskich – określa zakres obowiązków tych państw wobec Wspólnoty w zakresie prawidłowego wydatkowania i rozliczania środków publicznych z budżetu UE, tj. obowiązek dokonywania korekt finansowych w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami oraz odpowiedzialność państw członkowskich w związku z przestrzeganiem warunków realizacji i kontroli operacyjnej lub programów operacyjnych oraz dokonywaniem wymaganych korekt finansowych. Charakter obu tych przepisów nie budzi też żadnych wątpliwości kasatora, skoro w petitum skargi kasacyjnej i jej uzasadnieniu zasadnie podnosi on, że określają one kompetencje państw członkowskich w zakresie procedury anulowania środków z budżetu UE. Pierwszy z nich jako przepis ustrojowy wyznacza jedynie zadania instytucji zarządzającej, pojęcie zadań należy zaś odróżnić od pojęcia kompetencji, gdyż zadania formułowane są z natury w sposób ogólny i nie mogą być uznane za podstawę działania administracji. Drugi przepis natomiast – jak podnosi kasator - nie narzuca formy korekty finansowej, pozostawia państwom członkowskim względną autonomię proceduralną, a przyjęty w tym zakresie system regionalnych programów operacyjnych wskazuje na ich wykonanie w drodze czynności materialno-technicznej z wykorzystaniem instytucji zarządzającej. Z kolei ostatni ze wskazanych przepisów nie stanowił samodzielnej podstawy kasacyjnej, lecz – z uwagi na zawartą w nim definicję legalną pojęcia "nieprawidłowość", którym to pojęciem posługuje się art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006 – został powołany jako element interpretacji przepisu art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006. Wskazuje na to również odwołanie się przez kasatora do związku między tymi przepisami. A zatem wskazana wadliwość nie miała istotnego znaczenia dla poddania tego zarzutu ocenie sądu kasacyjnego w ramach właściwej podstawy kasacyjnej, co zostało dokonane na wstępie rozważań. Wadliwe przyporządkowanie zarzutu do podstawy kasacyjnej nie dezawuuje bowiem co do zasady takiego zarzutu, jeśli sposób jego sformułowania pozwala na jego ocenę w ramach prawidłowej podstawy kasacyjnej (tak wyrok NSA z dnia 11 lipca 2012r., II FSK 2670/10, lex nr 1415244). Dopuszczalne jest zatem usunięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny wadliwości zgłaszanej podstawy kasacyjnej w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka zaskarżenia, jako że nie prowadzi do sformułowania za stronę zarzutu kasacyjnego (tak np. wyrok NSA z dnia 19 marca 2014r., II GSK 16/13, Lex nr 1551417). Wobec stwierdzonych w sprawie naruszeń prawa procesowego Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był stosownie do art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G.W.. Ponownie rozpatrując sprawę ze skargi G. L. na decyzję Zarządu W. L. w przedmiocie zwrotu dofinansowania ze środków europejskich, Sąd I instancji zobowiązany będzie uwzględnić pogląd prawny wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz dokonać w pełnym zakresie kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.