I OSK 2189/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak Sędziowie NSA Wojciech Mazur (spr.) del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Aeroklubu Ziemi Zamojskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 181/13 w sprawie ze skargi Aeroklubu Ziemi Zamojskiej na uchwałę Rady Miasta Zamość z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości w drodze darowizny do gminnego zasobu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, 2. zasądza od Miasta Zamość na rzecz Aeroklubu Ziemi Zamojskiej kwotę 387 (trzysta osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Aeroklubu Ziemi Zamojskiej na uchwałę Rady Miasta Zamość z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości w drodze darowizny do gminnego zasobu nieruchomości. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2012r. Rada Miasta Zamość wyraziła zgodę na nabycie w drodze darowizny do gminnego zasobu nieruchomości udziału w 1/3 części w nieruchomościach obejmujących działki nr A o powierzchni 29,11 ha, nr B o powierzchni 15,61 ha, C o powierzchni 33.01ha i D o powierzchni 2,10 ha, stanowiący własność Skarbu Państwa, położonych w obrębie Mokre, gmina Zamość. W skardze z dnia 26 stycznia 2013 r., uzupełnionej pismem z dnia 25 marca 2013r., Aeroklub Ziemi Zamojskiej, zarzucając powyższej uchwale rażące niedbalstwo polegające na nieprzestrzeganiu obowiązujących przepisów prawnych norm społecznych i obyczajowych, brak udokumentowania zamierzonych działań i spełnienia ich warunków, naruszenie granic korzystania ze swobodnego prawa własności w ramach współżycia społecznego poprzez naruszenie jego interesu prawnego, domagał się stwierdzenia jej nieważności. W szczególności uchwale zarzucono rażące naruszenie: - art. 13 ust. 2 i art. 25 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej jako "u.g.n.") oraz art. 44 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej jako "u.s.g.") w sytuacji, gdy przepisy te nie stanowią podstawy prawnej do podjęcia uchwały, a gospodarowanie gminnym zasobem nieruchomości należy do wyłącznej kompetencji Prezydenta Miasta; - art. 18 ust. 2 pkt 9a u.s.g., gdy zasady zbywania i nabywania nieruchomości zostały określone w uchwale Rady Miasta Zamość nr XXII/240/2012 z dnia 24 września 2012r. zgoda rady na dokonywanie czynności nabywania nieruchomości jest zbędna. Ponadto wspomniana uchwała nie przewiduje konieczności podjęcia uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości do zasobu gminnego, wymaga natomiast zgody na dokonanie darowizny oraz wniesienie nieruchomości jako wkładu niepieniężnego do spółek; - § 1 ust. 1 i § 3 powołanej uchwały przez wyrażenie zgody na nabycie nieruchomości w drodze darowizny i nie wskazanie celu na jaki nieruchomość ma zostać nabyta. Z całokształtu okoliczności wynika, że nieruchomość, której dotyczy uchwała zostanie wniesiona do spółki "[...]" Spółka z o.o. z przeznaczeniem na urządzenie lokalnego lotniska użyteczności publicznej. Tymczasem przepis ten zakłada możliwość nabycia nieruchomości do realizacji zadań miasta w szczególności na cele budownictwa mieszkaniowego, budowy i utrzymania dróg, ochrony środowiska czy odtworzenia gminnego zasobu nieruchomości w celu uatrakcyjnienia oferty inwestycyjnej; - art. 9 u.s.g., art. 2, 9 i 10 ustawy o gospodarce komunalnej w związku z art. 55 ust. 2 pkt 3 ustawy prawo lotnicze przez zamiar prowadzenia na nieruchomościach wskazanych w uchwale działalności wykraczającej poza zadania użyteczności publicznej oraz niespełnienie przesłanek umożliwiających prowadzenie działalności przez Miasto poza sferą użyteczności publicznej. W ocenie skarżącego urządzenie lokalnego lotniska publicznego i jego utrzymanie mieści się w zakresie zadań własnych, a tym samym nie należy do zadań użyteczności publicznej. Niedopuszczalne jest zatem wyrażanie zgody na nabycie nieruchomości do gminnego zasobu w tym celu, nawet jeśli w treści uchwały wadliwie nie wskazano celu na jaki otrzymana nieruchomość ma być wykorzystana; - art. 6 ust. 1, art. 8 ust. 1 i 2 u.s.g. oraz art. 27 w związku z art. 4 ust. 2 ustawy o działach administracji rządowej przez naruszenie kompetencji zastrzeżonych dla Ministra właściwego do spraw transportu, który jest właściwy w sprawach funkcjonowania oraz rozwoju infrastruktury transportu w tym budowy lotnisk i portów lotniczych; - art. 55 ust. 1 i 3, art. 59 i art. 59a ustawy prawo lotnicze w sytuacji braku możliwości ewentualnego spełnienia przez Miasto lub spółkę "[...] ‘’ spółkę z o.o., która ma zostać utworzona m.in. przez Miasto, warunków umożliwiających uzyskanie zezwolenia na założenie lotniska użytku publicznego na nieruchomościach opisanych w uchwale. Miasto nie przedstawiło żadnych konkretnych informacji dotyczących koncepcji powstania lotniska, źródeł finansowania inwestycji, sposobu pozyskania inwestora i planu rozwoju lotniska. Poza tym uchwała nie uwzględnia szeregu warunków prawa lotniczego wymagającego sporządzenia planu generalnego lotniska, stanowiącego plan jego rozwoju, programu jego wykorzystania, prognozy i planu organizacji ruchu lotniczego, informacji ekonomiczno – finansowych dotyczącej w szczególności obecnej i planowanej struktury własnościowej, przewidywanej rentowności i płynności podmiotu, planowanych opłat lotniskowych i planowanych dochodów z tego tytułu. Zdaniem skarżącego nie można zgodzić się na podjęcie uchwały przez podmiot publiczny przy braku jakiejkolwiek koncepcji działania lub pozostawienia jej tajną. Odpowiadając na skargę Prezydent Miasta Zamość stwierdził, że zaskarżona uchwała została podjęta w związku z zamiarem Miasta Zamość, Gminy Zamość i Powiatu Zamojskiego wykorzystania istniejącej bazy lotniskowej w Mokrem k/Zamościa do zwiększenia udziału sektora turystyki w gospodarce Zamojszczyzny, dzięki rozwojowi przedsiębiorczości, szczególnie w branżach związanych z turystyką i rekreacją oraz poprawy dostępności do dóbr kultury i obiektów turystycznych. Tak określony cel wpisuje się w zakres zadań własnych gminy, określonych w art. 7 ust. 1 pkt 10 u.s.g., obejmującym sprawy kultury fizycznej i turystyki w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych oraz zadań publicznych, zawartych w art. 4 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie powiatowym w zakresie kultury fizycznej i turystyki. Zdaniem Prezydenta z art. 23 ust. 1 pkt 7 u.g.n. wynika wprost obowiązek uzyskania zgody zarówno co do zbycia jak i nabycia nieruchomości do zasobu. Podkreślono, że uchwała nr XXII/240/2012 z dnia 24 września 2012r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony, dłuższy niż 3 lata nie odnosi się do przypadku objętego przedmiotem zaskarżonej uchwały. Odnosząc się do naruszenia przepisów ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze Prezydent wyjaśnił, że na założenie lotniska zwróci się dopiero mająca powstać spółka "[...]’’. Zarówno zaskarżona uchwała jak i uchwała z dnia 29 października 2012r. w sprawie wyrażenia zgody na podjęcie działań na rzecz powołania powyższej spółki mają charakter intencyjny i zostały podjęte w celu umocowania Prezydenta Miasta Zamość do przekazania Miastu Zamość udziału we wskazanych w uchwale nieruchomościach. Prezydent zaznaczył, że w dniu 22 stycznia 2013 r. skarżący zawarł ze Starostą Zamojskim umowę, na mocy której stał się dzierżawcą części działki nr C o powierzchni 2 ha, z przeznaczeniem na prowadzenie działalności gospodarczej. Według umowy dzierżawa miała się utrzymywać do czasu zawarcia umowy notarialnej przenoszącej własność działki na rzecz jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, że skarżący utracił tytuł prawny do korzystania z działek wskazanych w uchwale, a tym samym utracił również legitymację do jej zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 maja 2013 r. oddalając skargę wskazał na treść art. 101 u.s.g. Sąd I instancji wyjaśnił, iż podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Sąd wskazał, iż podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego w postaci zniesienia, ograniczenia czy uniemożliwienia realizacji uprawnienia. Sąd I instancji zaznaczył, iż z uzasadnienia skargi wynika, że skarżący Aeroklub naruszenia własnego interesu prawnego przedmiotową uchwałą upatruje w konieczności likwidacji dotychczasowej działalności i możliwości utraty przez teren objęty uchwałą funkcji lotniska, co byłoby konsekwencją uzyskania nieruchomości przez Miasto Zamość i wniesienia ich do planowanej spółki "[...]’’. Sąd I instancji uznał, iż w świetle art. 101 ust.1 u.s.g. w przedstawionych powyżej motywach trudno dopatrzeć się związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a naruszeniem indywidualnego interesu prawnego samego Aeroklubu, które nie wskazuje żadnego przepisu prawa materialnego uzasadniającego jego legitymację. Wniosku powyższego nie sposób wyprowadzić z przysługującemu skarżącemu tytułu dzierżawcy, tym bardziej, że na mocy umowy z dnia 22 stycznia 2013 r. zawartej ze Starostą Zamojskim jest dzierżawcą jedynie części działki C o powierzchni 2 ha. Sąd I instancji zaznaczył, iż w orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że ochrony własnego interesu prawnego w trybie wspomnianego przepisu może domagać się właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, ale nie jego dzierżawca. Jego interes jest bowiem jedynie interesem faktycznym, rozumianym jako stan, w którym podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem konkretnej sprawy administracyjnej, lecz nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującymi. Dzierżawca zgodnie z art. 693 § 1 k.c. nie ma wprost prawa do gruntu, ale posiada jedynie prawo do użytkowania i pobierania pożytków z dzierżawionej rzeczy wyprowadzane z treści umowy dzierżawy. Oznacza to, że źródłem jego uprawnień jest stosunek prawny łączący go z właścicielem nieruchomości. Jego interes polega więc na utrzymaniu stanu niezakłóconego korzystania z dzierżawionej rzeczy i pobierania pożytków. Nie jest to więc interes prawny, lecz interes o charakterze faktycznym "ekonomicznym" ( por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012 r. II OSK 738/12 i podane tam orzecznictwo, wyrok z dnia 4 grudnia 2008r. II OSK 1529/07 oraz z dnia 7 października 2005 r. II OSK 75/05 wszystkie opubl. w CBOSA). W ocenie Sądu I instancji w sytuacji, gdy skargę na uchwałę rady gminy składa podmiot, który nie powołuje się na własny interes prawny lub uprawnienie, ani nie działa w imieniu grupy mieszkańców, którzy wyrazili na to zgodę, stosownie do art. 101 ust. 2a u.s.g., należy uznać, że jest ona bezzasadna. Z tego powodu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") skargę należało oddalić. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Aeroklub Ziemi Zamojskiej reprezentowany przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 151 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał interes prawny do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miasta Zamość z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], który wynika ze statusu skarżącego jako zarządcy/głównego użytkownika lotniska, stowarzyszenia o charakterze organizacji pożytku publicznego, ustawy prawo lotnicze, ustawy prawo o stowarzyszeniach, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zawartej przez skarżącego ze Skarbem Państwa umowy dzierżawy, a także z faktu, iż zaskarżona uchwała Rady Miasta Zamość stanowi pierwszy etap Procesu pozbawienia skarżącego prawa prowadzenia działalności na nieruchomościach, których dotyczy uchwała. Zaskarżona uchwała rażąco narusza prawo, a skarżący posiada interes prawny rozumiany również jako prawo do funkcjonowania w ramach prawnego, w skład którego wchodzą uchwały rady gminy zgodne z przepisami powszechnie obowiązującego; - art. 134 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez Sąd zasady związania sądu granicami sprawy wskazanej w skardze i nierozstrzygnięcie przez Sąd istoty sprawy, nierozstrzygnięcie przez Sąd w granicach całej sprawy - nierozpoznanie wszystkich istotnych argumentów przemawiających za istnieniem interesu prawnego skarżącego w niniejszej sprawie, w szczególności w zakresie praw skarżącego przysługujących na podstawie ustawy prawo lotnicze, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy prawo o stowarzyszeniach, a także zawartej umowy dzierżawy; - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku i nieustosunkowanie się przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich istotnych argumentów skargi, sąd pominął istotne dla oceny sprawy argumenty skargi w postaci związania ostateczną decyzją administracyjną tj. decyzją Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] listopada 2012 r.; oraz naruszenie prawa materialnego tj.: - art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez błędną wykładnię i błędne w okolicznościach niniejszej sprawy uznanie, że: - skarżąca nie posiada interesu prawnego do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miasta Zamość, podczas gdy interes prawny skarżącego został wykazany w skardze i wynika m.in. z n/w przepisów prawa materialnego; - skarżąca nie ma interesu prawnego w zaskarżaniu uchwały, podczas gdy podjęcie przedmiotowej uchwały jest w istocie pierwszym elementem procesu pozbawienia prawa użytkowania posiadanych nieruchomości; - art. 16 i art. 110 k.p.a. poprzez naruszenie zasady trwałości decyzji, pominięcie przez sąd istnienia ostatecznej decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] listopada 2012 r. nadającej prawo skarżącemu, które zostało naruszone zaskarżonym wyrokiem; - art. 54 ust. 3 ustawy prawo lotnicze poprzez niezastosowanie i wadliwe uznanie, iż z przedmiotowego przepisu nie wynika interes skarżącej jako zarządzającego głównego użytkownika lotniska do złożenia skargi, podczas gdy skarżąca na podstawie decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego posiada prawo do korzystania z nieruchomości których bezpośrednio dotyczy zaskarżona uchwała; - art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezastosowanie i wadliwe uznanie, iż z przedmiotowego przepisu nie wynika interes skarżącej do złożenia skargi, podczas gdy zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gwarantują skarżącej prawo prowadzenia działalności na działkach, których dotyczy zaskarżona uchwała; - art. 2 ustawy o stowarzyszeniach poprzez niezastosowanie i wadliwe uznanie, iż z przedmiotowego przepisu nie wynika interes skarżącej do złożenia skargi, podczas gdy skarżąca jako stowarzyszenia posiada autonomię w zakresie wyboru celów czy programów działania; - art. 693 § 1 k.c., art. 353 (1) k.c. w związku z przedłożoną przez skarżącą kopią umowy dzierżawy z dnia 22 stycznia 2013 r. poprzez niezastosowanie i wadliwe uznanie, iż z przedmiotowych przepisów i postanowień umowy nie wynika interes skarżącej jako dzierżawcy działki gruntu, której bezpośrednio dotyczy zaskarżona uchwała. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od Rady Miasta Zamość na rzecz Aeroklubu Ziemi Zamojskiej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację zawartą w przedstawionych wyżej zarzutach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia, a to z poniższych względów. Przepis art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne sprowadza się do badania zgodności z prawem wyliczonych enumeratywnie przypadków aktywności organów administracji w wydawaniu aktów w tym uchwał organów samorządu terytorialnego o charakterze generalnym -publicznoprawnym. Przedmiotem oceny Sądu I instancji w niniejszej sprawie była zaskarżona uchwała Rady Miasta Zamość z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]. w sprawie wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości w drodze darowizny do gminnego zasobu nieruchomości. Istotą rozstrzygnięcia Sądu I instancji była kwestia legitymacji procesowej skarżącego kasacyjnie Aeroklubu. Sąd I instancji uznał, że z faktu zawartej przez Aeroklub umowy dzierżawy dotyczącej jednej z działek na której funkcjonuje lotnisko Zamość wynika wyłącznie interes faktyczny Aeroklubu, a nie interes prawny, którego naruszenie uprawniałoby do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. W tym zakresie ze stanowiskiem Sądu I instancji należy się zgodzić, gdyż faktycznie dzierżawca nieruchomości jak to wynika z orzecznictwa Naczelnego Sadu Administracyjnego dotyczącym zagospodarowania dzierżawionego gruntu nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 101 u.s.g. (por: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 738/12, dostępny http://orzeczenia.nsa.gov.pl), tym bardziej więc interes prawny nie mógł zostać naruszony. Jednakże powyższe rozstrzygnięcie nie jest zupełne, gdyż Sąd I instancji pominął całkowicie kwestie funkcjonowania na nieruchomości, której dotyczyła uchwała, lotniska Zamość, którego podmiotem zarządzającym jest Aeroklub Polski, a którego jednostką terenową zgodnie ze statutem jest Aeroklub Ziemi Zamojskiej. Obowiązki zarządzającego lotniskiem są wymienione w dziale IV rozdziale 2, a w szczególności w art. 68 Prawa lotniczego. Nie ulega także wątpliwości, iż lotnisko Zamość jest lotniskiem użytku wyłącznego zarządzanym przez skarżącego kasacyjnie jako jednostkę terenową Aeroklubu Polskiego. Także Sąd I instancji nie zwrócił uwagi na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu lotniska w miejscowości Mokre gmina Zamość zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Zamość z dnia 27 lipca 2009 r. Z treści § 20 ust. 2 wynika, iż na terenie objętym planem będzie realizowana część sportowo – turystyczna lotniska Aeroklubu. Powyższe jednoznacznie świadczy o interesie prawnym skarżącego kasacyjnie w postępowaniu dotyczącym uchwały z dnia [...] listopada 2012 r. Dlatego też Sąd I instancji powtórnie rozpoznając sprawę odniesienie się merytorycznie do zgłoszonych w skardze zarzutów, a uzasadnienie zostanie sporządzone zgodnie z wymogami art. 141 § 4 p.p.s.a. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 141 § 4, art. 151 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.