I OSK 1446/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk, Sędzia NSA Bożena Popowska, Sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska, po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2013 r. sygn. akt III SA/Wr 47/13 w sprawie ze skargi P. G. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. G. na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2013 r. sygn. akt III SA/Wr 47/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu /dalej: WSA/, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. G. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu /dalej: KWP/ z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...] w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne - skargę oddalił. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...] Komendant Powiatowy Policji w Jaworze, w związku z przekroczeniem 24 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego, skierował skarżącego na badania psychologiczne celem orzeczenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem. Po rozpatrzeniu odwołania KWP decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. Wyjaśnił, że podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. "b" ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm., dalej: ustawa), a wszystkie punkty przypisano odwołującemu się w czasie obowiązywania rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. Nr 236, poz. 1998 ze zm., dalej: rozporządzenie z 20 grudnia 2002 r.). Od 9 czerwca 2012 r. obowiązuje nowe rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. o identycznym tytule (Dz. U. z 2012, poz. 488, dalej: rozporządzenie z 25 kwietnia 2012 r.), jednak zmiana stanu normatywnego nie ma istotniejszego znaczenia, gdyż przepisy wchodzące w rachubę przy ocenie stanu faktycznego sprawy – zwłaszcza § 8 ust. 4 i 6 obu rozporządzeń – nie różnią się w istocie brzmieniem. KWP podkreślił, że pełnomocnik zainteresowanego nie zakwestionował faktu dopuszczenia się przez mocodawcę naruszeń przepisów ruchu drogowego, za które przypisano mu łącznie 25 punktów, zarzucił natomiast brak uwzględnienia odbycia odpowiedniego szkolenia, co - stosownie do § 8 ust. 4 rozporządzenia - powinno skutkować odjęciem 6 punktów. W sprawie nie powinien mieć też zastosowania § 8 ust. 6 rozporządzenia, gdyż wykracza poza zakres upoważnienia zawartego w art. 130 ust. 4 ustawy. Redukcja punktów, której należało dokonać, czyni zaś bezprzedmiotowym kierowanie zainteresowanego na badania psychologiczne. KWP odnosząc się do tych zarzutów wskazał na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego oraz sądowoadministracyjne świadczące o braku podstaw do uznania § 8 ust. 6 rozporządzenia wykonawczego, jako sprzecznego z delegacją ustawową, gdyż przyjęta w tym przepisie regulacja służy dyscyplinowaniu kierowców i wdrażaniu ich do przestrzegania przepisów ruchu drogowego. Twierdzenie o możliwości zmniejszenia liczby punktów - w odniesieniu do kierowcy, który przekroczył już limit 24 punktów – niweczyłoby w istocie możliwość stosowania środków przewidzianych w art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. "b" i art. 138 ust. 1 ustawy, a tym samym osiągnięcia w/w celów. Skoro odwołujący się odbył szkolenie już po przekroczeniu dopuszczalnego limitu punktów, brak było możliwości dokonania na tej podstawie redukcji punktów w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Dodatkowo podkreślono, że zainteresowany wyrokiem Sądu został uznany winnym spowodowania wypadku drogowego, która to okoliczność na podstawie art. 124 ust. 1 pkt 3 ustawy i tak uzasadniałaby skierowanie na badania psychologiczne. W skardze zarzucono naruszenie art. 130 ust. 3 ustawy w związku z § 8 pkt 4 rozporządzenia z 25 kwietnia 2012 r. oraz § 8 ust. 6 tego rozporządzenia w związku z art. 130 ust. 4 ustawy, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że odbyte przez skarżącego szkolenie nie doprowadziło do zmniejszenia liczby punktów przypisanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego, w tym ze względu na fakt, iż 3 dni przed rozpoczęciem szkolenia ich suma przekroczyła limit 24, podczas gdy przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia z 25 kwietnia 2012 r. wydany został z ewidentnym przekroczeniem granic delegacji ustawowej i jako niekonstytucyjny, nie może mieć zastosowania. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie decyzji organów Policji obu instancji, umorzenie postępowania administracyjnego i zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę KWP wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę i odnosząc się do zarzutu niezgodności § 8 ust. 6 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. z zakresem delegacji ustawowej przewidzianej w art. 130 ust. 4 ustawy (a w konsekwencji – także z Konstytucją RP) wskazał, że poza wykładnią językową tego przepisu (a w istocie samego tylko sformułowania zawartego w jego pkt 5), przy ustalaniu zakresu zamieszczonej tam delegacji, nie można abstrahować od zawartej tam interpretacyjnej wskazówki funkcjonalno-celowościowej, ujętej w słowach "mając na uwadze dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego". Jej realizacja umożliwiła przyjęcie w § 8 ust. 6 rozporządzenia normy, wedle której odbycie szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy "nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24". Nawet jednak w wypadku uznania, że § 8 ust. 6 rozporządzenia został wydany z przekroczeniem zakresu delegacji zawartej w art. 130 ust. 4 ustawy, okoliczność ta i tak nie ma przesądzającego znaczenia w sprawie. Kluczową rolę należy bowiem przypisać zapisowi art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. "b" ustawy, stosownie do którego "badaniu psychologicznemu przeprowadzanemu w celu orzeczenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem podlega kierujący pojazdem silnikowym skierowany, w drodze decyzji, przez organ kontroli ruchu drogowego, jeżeli przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. Uzasadnia to konkluzję, iż z chwilą przypisania 25 (lub większej liczby) punktów, organ kontroli ruchu drogowego jest zobowiązany skierować takiego kierowcę na badania psychologiczne i nie może on już wtedy skorzystać z uprawnienia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy. Udział w szkoleniu nie może bowiem stanowić mechanizmu umożliwiającego obejście bezwzględnie wiążącego przepisu art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. "b" i uniknięcia przewidzianej w nim sankcji, a odmienna interpretacja czyniłaby zawartą w nim normę bezprzedmiotową. Szkolenie, na które powołuje się skarżący zostało odbyte dopiero po 3 dniach po przekroczeniu limitu 24 punktów i nie daje podstaw do skorzystania z dobrodziejstwa art. 130 ust. 3 ustawy. W skardze kasacyjnej P. G., reprezentowany przez adwokata, zaskarżył wyrok WSA w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, a to: 1. art. 130 ust. 4 ustawy w zw. z § 8 ust. 6 rozporządzenia z 25 kwietnia 2012 r. przez niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że fakt przekroczenia zakresu delegacji wyrażonej w przepisie art. 130 ust. 4 ustawy nie ma znaczenia prawnego dla zastosowania § 8 ust. 6 rozporządzenia i tym samym naruszenie art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej; 2. art. 130 ust. 3 ustawy przez jego błędną wykładnię, polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że wskazane w tym przepisie prawo do uczestniczenia na własny koszt w szkoleniu, celem zmniejszenia punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, przysługuje przy jednoczesnym zastosowaniu systemowej metody interpretacyjnej wynikającej z art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy (obecnie nieobowiązujący – uchylony). W związku z tymi zarzutami, na podstawie art. 176 i 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a./, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że jak wynika z analizy art. 130 ust. 4 ustawy, minister nie został upoważniony do wydania przepisu § 8 ust. 6 rozporządzenia i określenia w akcie rangi podustawowej, że odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24. Tym samym, rozporządzenie jest sprzeczne z ustawą i Konstytucją. Sąd tymczasem uznał, że art. 130 ust. 4 pkt 5 ustawy daje ministrowi upoważnienie do wydania przepisu § 8 ust. 6 rozporządzenia, jednakże nie uzasadnił tak zajętego stanowiska wskazując jedynie, że nawet w przypadku odmiennego uznania, okoliczność ta nie ma i tak przesądzającego znaczenia. Stanowisko to jest sprzeczne z art. 92 Konstytucji, określającym wymagania przy udzielaniu upoważnień do wydawania rozporządzeń oraz wymogi, jakie muszą spełniać same rozporządzenia. Z wykonawczego charakteru tych aktów wynika wymóg ich wydawania tylko na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie, które nie może być oparte ani na domniemaniu (np. na podstawie oceny przydatności jakiejś reglamentacji dla skutecznej realizacji ustawy), ani na wykładni celowościowej, ani być wywiedzione z ogólnych kompetencji organów powołanych do wykonania ustaw. Nieuzasadnione jest też stanowisko Sądu wynikające z wykładni systemowej art. 130 ust. 3 ustawy, że z przewidzianego w tym przepisie prawa do zmniejszenia liczby punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego można skorzystać tylko w sytuacji nie przekroczenia 24 punktów karnych. Jedyny wyjątek, jaki wskazał ustawodawca w tym przepisie to taki, że z takiego szkolenia nie ma prawa skorzystać kierowca przez okres 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy. W konsekwencji Sąd błędnie rozszerzył zakres obowiązywania wynikającej z tej przepisu regulacji, poprzez dowolne "dopisanie" do jego treści wyłączenia w postaci niemożności skorzystania ze szkolenia przez kierowcę, któremu przypisano 25 lub większą liczbę punktów karnych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną KWP, zastępowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie. Jako niesłuszny uznano zarzut naruszenia art. 130 ust. 4 ustawy, albowiem jego treść jest tego rodzaju, że wyklucza zarzut naruszenia tego przepisu przez Sąd I instancji. Niesłuszny jest także zarzut niekonstytucyjności rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r., w szczególności jego § 8 ust. 6, gdyż przepis ten mieści się w upoważnieniu ustawowym. KWP zwrócił także uwagę, że zaskarżone przez skarżącego skierowanie na badania psychologiczne zostało wydane na podstawie art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy, wg którego badaniu podlega kierujący pojazdem silnikowym, który przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy. Przepis ten ma charakter obligatoryjny, a sam skarżący nie kwestionuje ani faktu przekroczenia tej liczby punktów, ani nie zarzuca naruszenia tego przepisu. W tym kontekście kwestia konstytucyjności całości lub części rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. jest sprawą drugorzędną, gdyż z porównania art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b i art. 130 ust. 3 ustawy wynika, że dobrodziejstwo art. 130 ust. 3 ma zastosowanie tylko do chwili przekroczenia przez kierowcę liczby 24 punktów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na zarzutach naruszenia prawa materialnego co oznacza, że poza zaskarżeniem znalazł się stan faktyczny ustalony przez organy, a zaaprobowany przez WSA w zaskarżonym wyroku. Wypada więc przypomnieć, że P. G. w odwołaniu przyznał, że w okresie pomiędzy [...] października 2011 r. a [...] maja 2012 r. dopuścił się naruszeń przepisów ruchu drogowego, za które przypisano mu łącznie 25 punktów karnych. Poza sporem pozostaje również, że skarżący kasacyjnie w dniu [...] maja 2012 r. odbył szkolenie, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy /zaświadczenie, k. 10 akt adm./. W takim stanie faktycznym skarga kasacyjna zarzuca naruszenie art. 130 ust. 3 ustawy przez jego błędną wykładnię, polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że wskazane w tym przepisie prawo do uczestniczenia na własny koszt w szkoleniu, celem zmniejszenia punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, przysługuje przy jednoczesnym zastosowaniu systemowej metody interpretacyjnej wynikającej z art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy. Przepis art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy - Prawo o ruchu drogowym stanowi, że badaniu psychologicznemu przeprowadzanemu w celu orzeczenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem podlega kierujący pojazdem silnikowym skierowany, w drodze decyzji, przez organ kontroli ruchu drogowego, jeżeli przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 cyt. ustawy. Z unormowania tego w sposób jednoznaczny wynika, że przesłanką obligującą organy do skierowania na badania psychologiczne osoby kierującej pojazdem silnikowym jest przekroczenie liczby 24 punktów. Sporną zaś pozostaje kwestia, czy po przekroczeniu liczby 24 punktów kierujący pojazdem silnikowym może skorzystać z dobrodziejstwa wynikającego z art. 130 ust. 3 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, kierowca wpisany do ewidencji, o której mowa w ust. 1, może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Nie dotyczy to kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy. Zdaniem skargi kasacyjnej odbycie takiego szkolenia przez kierującego, który przekroczył liczbę 24 punktów jest możliwe i dopuszczalne, ze skutkiem zmniejszenia liczby punktów i w konsekwencji braku podstaw do skierowania na badania. Pogląd ten, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie może być zaakceptowany. Trafnie w zaskarżonym wyroku WSA stwierdził, że w drodze wykładni celowościowej i systemowej obu wskazanych przepisów należy skonstatować, że przekroczenie liczby 24 punktów nakłada na organ obowiązek skierowania kierującego pojazdem silnikowym na badania psychologiczne. Obowiązek ten wynika z art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy i nie pozostawia organom żadnego marginesu uznaniowości. Podkreślić w tym miejscu należy, że celem tego unormowania jest wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Zatem bezwzględny obowiązek poddania badaniu psychologicznemu nie może być zniesiony poprzez uczestnictwo w szkoleniu, o jakim mowa w art. 130 ust.3 ustawy. Z dobrodziejstwa przewidzianego w tym przepisie mogą korzystać tylko tacy kierowcy, którzy przed przystąpieniem do szkolenia przewidzianego w art. 130 ust. 3 ustawy, nie przekroczyli jeszcze liczby 24 punktów, a więc nie mają obowiązku poddania się badaniu psychologicznemu. Innymi słowy, przepis art. 130 ust. 3 ustawy nie wywołuje określonych w nim skutków w odniesieniu do kierowców, o jakich mowa w art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy. Prowadzi do to wniosku, że zarzut co do błędnej wykładni powyższych przepisów jest nieusprawiedliwiony. Również zarzut dotyczący naruszenia art. 130 ust. 4 ustawy w zw. z § 8 ust. 6 rozporządzenia z 25 kwietnia 2012 r. przez niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że fakt przekroczenia zakresu delegacji wyrażonej w przepisie art. 130 ust. 4 ustawy nie ma znaczenia prawnego dla zastosowania § 8 ust. 6 rozporządzenia i tym samym stanowi naruszenie art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej, nie może odnieść zamierzonego skutku. Ma rację WSA, że kwestia podnoszonego w skardze zarzutu przekroczenia delegacji ustawowej, w świetle dokonanej właściwej wykładni art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz 130 ust. 3 ustawy, nie ma znaczenia. Jest tak daleko, ponieważ obowiązek kierowania na badania psychologiczne po przekroczeniu liczby 24 punktów wynika wprost z ustawy i wyłącza dobrodziejstwo skorzystania z uprawnienia wynikającego z uczestnictwa w szkoleniu. Rozważania więc na ten temat nie mają żadnego wpływu na prawidłowość zaskarżonego wyroku. Na marginesie zaznaczyć jednak należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 22 marca 2011 r. sygn. I OSK 723/10 /LEX nr 990279/, w którym - powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. K 6/99, że treść i cel rozporządzenia są zdeterminowane przez cel ustawy, którą ma wykonywać - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "regulacja zawarta w § 8 ust. 6 rozporządzenia w pełni służy realizacji celu unormowań ustawowych. Udzielając upoważnienia w art. 130 ust. 4 ustawodawca zawarł wyraźne wskazania treściowe, wyznaczające kierunek unormowań przyjętych w rozporządzeniu". Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, na podstawie art. 184 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 204 pkt 1) P.p.s.a.