II OSK 2702/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 292/13 w sprawie ze skargi P. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 292/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy, P. K. wystąpił do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] utrzymującej w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty Tomaszowskiego z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] uchylającą decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] udzielającą pozwolenia na rozbiórkę dziewięciu budynków na działkach o nr ew. [...] przy ul. [...]; [...] i [...] w Tomaszowie Mazowieckim, w części dot. rozbiórki budynku fabrycznego i magazynowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie administracyjne z uwagi na śmierć K. K. i M. P. oraz braku ustanowienia dla nich kuratora spadku. Następnie postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] lutego 2012 r. W związku z ustaleniem spadkobierców zmarłych stron Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. na podstawie art. 97 § 2 k.p.a. podjął zawieszone postępowanie administracyjne. Następnie z uwagi na śmierć kolejnej osoby – J. K., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r. Po rozpatrzeniu wniosku P. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] grudnia 2012 r. W uzasadnieniu postanowienia organ przytoczył art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. i wskazał, że zawieszenie postępowania następuje w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców do udziału w postępowaniu nie jest możliwe, stronami nie są podmioty zarządzające masą spadkową, a w ich braku kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe i nie zachodzą wskazane w art. 30 § 5 k.p.a. okoliczności. Dodał, że brak orzeczenia o stwierdzeniu nabycia spadku, czy notarialnego aktu dziedziczenia uniemożliwia wezwanie spadkobierców. Organ podał, że wobec informacji o śmierci kolejnej strony konieczne było, po uprzednim podjęciu postępowania, jego ponowne zawieszenie, gdyż organ nie posiada wiedzy o następcach prawnych J. K. Z dokumentów nie wynika, aby przeprowadzono postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. wniósł P. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 292/13 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. nie pozostawia organom możliwości oceny, czy śmierć strony w toku postępowania ma wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, z wyjątkiem opisanej w nim sytuacji tj. jeżeli możliwe jest wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w sprawie, a postępowanie nie podlega umorzeniu na zasadzie art. 105 k.p.a., a nadto gdy zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a., tj. gdy znany jest zarządca bądź kurator spadku. Innymi słowy zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. jest obligatoryjne wówczas, gdy ustalenie spadkobierców zmarłej strony lub jednej ze stron nastręcza trudności i osób tych nie można powiadomić o toczącym się postępowaniu. Sąd podkreślił, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż w dniu [...] listopada 2011r. zmarła J. K. Organ, po otrzymaniu aktu zgonu, podjął czynności w celu ustalenia następców prawnych strony postępowania. Pismem z dnia 10 stycznia 2012 r. zwrócił się do Sądu Rejonowego w T. o informację, czy toczyło się postępowanie spadkowe po zmarłej, natomiast pismem z dnia 11 kwietnia 2012 r. o wskazanie, czy został ustanowiony kurator spadku. W odpowiedzi, pismami odpowiednio z dnia 23 marca 2012 r. oraz z dnia 16 lipca 2012 r. Sąd poinformował, że nie toczyło się postępowanie spadkowe, jak i nie został ustanowiony kurator spadku. Zasadnie zatem organ zawiesił postępowanie w celu podjęcia niezbędnych, kroków zmierzających do usunięcia przeszkody w prowadzeniu dalszego postępowania, jak stanowi art. 99 k.p.a.(zdanie drugie). Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 lutego 2014 r. wniósł P. K. zaskarżając wyrok w całości i zarzucają mu naruszenie art. 28 i art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wyłącznie formalne ustalenie, czy podstawą zawieszenia z urzędu postępowania Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego była śmierć strony, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie było możliwe, bez merytorycznego odniesienia się do argumentów podnoszonych przez skarżącego, że J. K. nie była stroną postępowania, w związku z czym jej zgon nie może uzasadniać zawieszenia prowadzonego postępowania administracyjnego Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Na wstępie należy wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, iż co do zasady, stroną postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym jest podmiot uznany za stronę w postępowaniu zwykłym. Jednakże może zdarzyć się, że podmiot, który nie był uznany za stronę w postępowaniu zwykłym, będzie miał taki status w postępowaniu nadzwyczajnym, jak również podmiot który był stroną w postępowaniu zwykłym może stracić ten przymiot w postępowaniu nieważnościowym. W każdym postępowaniu organ administracji ma obowiązek samodzielnie ustalić, kto jest stroną tego postępowania, to jest kto ma interes prawny, by uczestniczyć w postępowaniu. Krąg stron w postępowaniu nadzwyczajnym musi być badany w oparciu o art. 28 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2016 r. I OSK 1726/14; wyrok NSA z dnia 5 września 2014 r., II OSK 602/13; wyrok NSA z dnia 4 lutego 2000r., IV SA 22/99; wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 maja 2007 r., I SA/Wa 341/07; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2006 r., VII SA/Wa 1662/06; wyrok WSA w Warszawie 30 maja 2006 r., IV SA/Wa 23/06 – orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 4 lutego 2000 r., I SA 334/99; niepubl. oraz wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., II SA 2164/92, ONSA 1995, Nr 1, poz.32). Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. należy podkreślić, że skarżący kasacyjnie powinien wykazać, że organ błędnie uznał istnienie interesu prawnego do bycia stroną przez J. K. W tym zakresie skarga kasacyjna w ogóle nie zawiera żadnego stanowiska, które wyraźnie wskazywałoby z jakich konkretnie względów J. K. w tej sprawie nie posiadała interesu prawnego. Dlatego zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Również nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. ponieważ organ administracji zobowiązany jest do zawieszenia postępowania w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. W przedmiotowej sprawie nie jest kwestionowane, że J. K. zmarła, a więc zasadnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiesił postępowanie. Jednakże należy podkreślić, że organ administracji publicznej powinien w każdym przypadku podejmować działania posługując się możliwie najprostszymi środkami, które zgodnie z zasadą szybkości postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 12 § 1 i 2 k.p.a. powinny zmierzać do końcowego załatwienia sprawy, nawet w sytuacji gdy postępowanie zostało zawieszone z uwagi na śmierć uczestnika postępowania. Organ administracji powinien dążyć do ustalenia spadkobierców na podstawie akt sprawy, a w przypadku ustalenia osób powiązanych ze zmarłą stroną do uzyskania od nich oświadczenia, czy są spadkobiercami zmarłej strony, czy też posiadają interes prawny do występowania w sprawie jako strona postępowania, czy w końcu chcą uczestniczyć w postępowaniu, czy też nie są zainteresowani rozstrzygnięciem tego postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego posiada dane zarówno siostry jak i brata zmarłej J. K. oraz informację że zmarła była wdową i osobą bezdzietną. Dlatego też, mając na uwadze powyższe rozważania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien podjąć stosowne kroki mające na celu podjęcie zawieszonego postępowania i jego szybkie zakończenie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.