I OSK 1988/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.), Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski, Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka, po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1186/10 w sprawie ze skargi D.I. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 15 listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wywłaszczenia nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz D.I. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 26 maja 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 1186/10, po rozpoznaniu skargi D.I. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 15 listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wywłaszczenia nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 26 maja 2008 r. nr [...]oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Minister Infrastruktury (dalej: "organ odwoławczy" lub "Minister") decyzją z dnia 15 listopada 2010 r., znak: [...]na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm.; dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania Polskiego Związku Działkowców – Okręgowego Zarządu Mazowieckiego, uchylił w całości decyzję Wojewody Mazowieckiego (dalej: "organ I instancji") z dnia 26 maja 2008 r. Nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta Radomia z dnia 15 sierpnia 1977 r. znak: [...]w części orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa na potrzeby ogródków działkowych nieruchomości położonej w Radomiu przy ul. [...]oznaczonej jako działka o nr [...]o pow. 963 m2 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ wojewódzki. Organ podał, iż decyzją z dnia 15 sierpnia 1977 r. wydaną w trybie art. 2, art. 3, art. 8, art. 15, art. 21 i art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.; dalej: "ustawa wywłaszczeniowa") Prezydent Miasta Radomia orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w Radomiu przy ul. [...]ozn. jako działka o Nr [...]o pow. 963m2, stanowiącej własność D.I., w związku z przeznaczeniem jej pod pracownicze ogrody działkowe zgodnie z decyzją z dnia 21 grudnia 1976 r. (Nr [...]) o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji. Jednocześnie ustalono odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia w kwocie 14.445 zł. D.I. wnioskiem z dnia 25 sierpnia 2005 r. wystąpiła do organu I instancji o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji z dnia 15 sierpnia 1977 r. w części orzekającej o wywłaszczeniu ww. nieruchomości. Organ I instancji decyzją z dnia 6 lutego 2006 r. Nr [...]stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Radomia z dnia 15 sierpnia 1977 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, natomiast w pozostałej części dotyczącej wywłaszczenia odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W związku z wniesionym odwołaniem, decyzją z dnia 29 stycznia 2007 r. znak: [...]Minister Budownictwa uchylił w całości decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 6 czerwca 2006 r. Nr [...]i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ wojewódzki. Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewoda Mazowiecki w uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji z dnia 26 maja 2008 r. powołując się na brzmienie art. 3 ust. 1 oraz art. 21 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej stwierdził, iż na organie orzekającym o wywłaszczeniu nieruchomości ciążył obowiązek zbadania zasadności i celowości wywłaszczenia konkretnej nieruchomości z punktu widzenia potrzeb wnioskodawcy. Wskazał, iż z materiału dowodowego nie wynika, aby Prezydent Miasta Radomia przeprowadził w tym zakresie stosowne postępowanie wyjaśniające. W jego ocenie potwierdza to protokół z rozprawy administracyjnej z dnia 9 sierpnia 1977 r., z którego wynika, iż prowadzący rozprawę nie podjął żadnych czynności w celu wyjaśnienia całokształtu okoliczności mających istotne znacznie dla ustalenia zasadności i celowości dokonanego wywłaszczenia. Ponadto podniósł także, iż na przeszkodzie wywłaszczeniu powinien stanąć fakt, że przedmiotowe nieruchomości stanowiły grunty rolne (akt własności ziemi z 16 grudnia 1976 r.). A zatem uznał za zasadne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w części dotyczącej wywłaszczenia. Odnosząc się natomiast do części decyzji ustalającej odszkodowanie wskazał na art. 22 ustawy wywłaszczeniowej. Zwrócił uwagę, iż z protokołu z rozprawy z dnia 9 sierpnia 1977 r. nie wynika, aby biegły powołany przez Prezydenta Miasta Radomia brał w niej udział. Powyższe stanowi zatem, iż decyzja Prezydenta Miasta Radomia z dnia 15 sierpnia 1977 r. rażąco narusza obowiązujące w dacie orzekania przepisy art. 3 ust. 1, art. 21 ust. 2 i art. 22 ustawy wywłaszczeniowej. Odwołanie od decyzji z dnia 26 maja 2008 r. złożył Polski Związek Działkowców - Okręgowy Zarząd Mazowiecki. Wskazał, że wywłaszczona nieruchomość znajduje się w użytkowaniu Polskiego Związku Działkowców z przeznaczeniem na urządzenie stałych ogrodów działkowych oraz że cały teren, w skład którego wchodzi przedmiotowa nieruchomość, został zagospodarowany zgodnie z ustawą z 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. z 1996 r., Nr 85, poz. 390 ze zm.), a zatem cel nabycia terenu został zrealizowany zgodnie z przeznaczeniem. Ponadto podniósł, że ogród działkowy jest celem użyteczności publicznej oraz że działkowcy własnymi kosztami doprowadzili do zagospodarowania terenu. W jego ocenie stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej będzie rodzić odpowiedzialność odszkodowawczą organu administracji. Minister Infrastruktury uchylając decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 26 maja 2008 r. podniósł, iż z wniesionego przez D.I. odwołania od decyzji z dnia 6 lutego 2006 r. wynika, że zaskarżyła ją ona w całości. Również Minister Budownictwa uchylił tę decyzję w całości, co wynika z sentencji rozstrzygnięcia z dnia 29 stycznia 2007 r. A zatem organ wojewódzki, któremu przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia zobowiązany był orzec zarówno w zakresie wywłaszczenia, jak i odszkodowania, ponieważ taki zakres rozstrzygnięcia ustanowił sobie w decyzji Nr 182/2006 z dnia 6 lutego 2006 r. Tymczasem sentencja decyzji z dnia 26 maja 2008 r. zawiera rozstrzygnięcie nadzorcze jedynie w części wywłaszczenia nieruchomości, natomiast brak jest w niej rozstrzygnięcia w zakresie decyzji odszkodowawczej za wywłaszczoną nieruchomość. Zdaniem organu odwoławczego oznacza to, że organ wojewódzki prowadził postępowanie w sposób niekompletny i nieodpowiadający rzeczywistemu zakresowi rozpatrzenia. Ponadto organ odwoławczy w decyzji z dnia 29 stycznia 2007 r. wskazał także na konieczność zbadania charakteru wywłaszczonej nieruchomości w kontekście jej niezbędności. Organ wojewódzki nie zebrał wszystkich możliwych informacji i nie dokonał pełnej oceny wszystkich okoliczności. Nie pozyskał m.in. informacji z planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego przedmiotową nieruchomość. Tymczasem z decyzji lokalizacyjnej Nr [...]z dnia 21 grudnia 1976 r. wynika, że nieruchomość być może była objęta planem, a wówczas okoliczność ta może być istotna przy ocenie zasadności wywłaszczenia. Na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury D.I. (dalej: "skarżąca") wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc jednocześnie o unieważnienie decyzji wywłaszczeniowej Prezydenta Miasta Radomia z dnia 15 sierpnia 1977 r. Podniosła m.in., iż wywłaszczone nieruchomości nie znajdują się w użytkowaniu Polskiego Związku Działkowców, gdyż zostały zwrócone byłym właścicielom i obecnie stanowią własność prywatną. Grunty te nie były użytkowane przez ogrody działkowe przez ponad 20 lat. Wskazała, iż organy orzekające na żadnym etapie postępowania nie uzasadniły, że zachodzą przesłanki wywłaszczenia m.in., że było ono niezbędne na cele użyteczności publicznej. Podniosła, że decyzja Prezydenta Miasta Radomia z dnia 15 sierpnia 1977 r. pozbawiona była pouczenia o przysługujących środkach odwoławczych. W ocenie skarżącej, naruszała ona także ówczesne prawo, gdyż niedopuszczalne było wywłaszczenie nieruchomości rolnych. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Stwierdził, iż w skardze nie wskazano na żadne nowe okoliczności sprawy, które nie byłyby uwzględnione w postępowaniu nadzorczym. Sąd I instancji uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem toczącym się w trybie nadzwyczajnym, a jego przedmiotem jest ustalenie czy decyzja administracyjna jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 kpa skutkujących stwierdzeniem jej nieważności. Postępowanie nadzorcze jest postępowaniem samodzielnym i dotyczy odrębnej sprawy od sprawy rozstrzygniętej zakwestionowaną decyzją. Postępowanie to podlega tym samym zasadom i przepisom które regulują " zwykłe " postępowanie administracyjne. W szczególności do postępowania w trybie art. 156 § 1 i nast. kpa mają zastosowanie przepisy art. 7, 77§ 1 i 80 kpa statuujące podstawową zasadę procesową – dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, zebrania pełnego materiału dowodowego i jego wnikliwej oceny, zgodnej z zasadą swobodnej oceny dowodów. Zdaniem Sądu I instancji, w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją tych norm nie zachowano. Sąd wskazał, że podstawowa dla oceny legalności decyzji o wywłaszczeniu kwestia dopuszczalności wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości podlegała ocenie według przepisów ustawy z 12 marca 1958 r., która w art. 3 ust. 1 stanowiła, iż wywłaszczenie nieruchomości jest dopuszczalne jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Sąd zaznaczył, iż ze zgromadzonych w aktach administracyjnych dokumentów dotyczących wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości z przeznaczeniem pod pracownicze ogrody działkowe nie ma wzmianki o tym, że nieruchomość rolna stanowiąca działkę oznaczoną nr [...]o pow. 963 m2 położona przy ulicy Kieleckiej jest niezbędna dla urządzenia pracowniczego ogrodu działkowego. Z art. 16 pkt 2 ustawy wywłaszczeniowej wyraźnie wynika, że we wniosku o wywłaszczenie musiał być wskazany cel wywłaszczenia z uzasadnieniem konieczności nabycia nieruchomości na ten cel. Takich ocen, w ocenie Sądu I instancji, nie zawiera ani wniosek Zarządu Gospodarki Terenami w Radomiu ani uzasadnienie decyzji Prezydenta Miasta Radomia o wywłaszczeniu. Gdyby nawet takiej oceny dokonał, to na przeszkodzie wywłaszczenia stanąłby fakt, że były to nieruchomości rolne. Okoliczność ta nie budzi wątpliwości wobec znajdującego się w aktach administracyjnych aktu własności ziemi z 16 grudnia 1976 r. wydanego przez Prezydenta Miasta Radomia na podstawie ustawy z 26 października 1971 roku o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych ( Dz.U. Nr 27, poz. 250) na nazwisko D.I.. Skoro była to nieruchomość rolna to wskazanie jej jako nieruchomości niezbędnej dla urządzenia pracowniczych ogrodów działkowych musiało budzić zastrzeżenia faktyczne i prawne – art. 3 ust. 4 ustawy z 12 marca 1958 roku, art. 10 ust. 1 Konstytucji PRL z dnia 22 lipca 1952 r. W sprawie wywłaszczenia gruntów rolnych pod pracownicze ogrody działkowe zasadnicze znaczenie miał przepis art. 7 ust. 3 ustawy z 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, który na cele urządzenia ogrodów działkowych dopuszczał nabycie w drodze wywłaszczenia tylko terenów odpowiednich. Odpowiednie to nie tylko takie, które pod względem warunków glebowych odpowiadały wymogom upraw działkowych, ale także takie, które można było przejmować zgodnie z wówczas obowiązującym prawem. Sąd I instancji dodał, że sam fakt ustawowego uznania ogrodów działkowych za urządzenia użyteczności publicznej nie może być uznawany za jedyną przesłankę wywłaszczania nieruchomości pod rządami przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ocena niezbędności danej nieruchomości na cel wywłaszczenia musiała być dokonana wyraźnie w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej w nawiązaniu do wniosku o wywłaszczenie – art. 16 ust. 2 pkt 2. Nie może być to wyprowadzane – jak nakazał w wytycznych organ II instancji uchylając zaskarżoną decyzję między innymi z powodu nie pozyskania informacji z planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego przedmiotową nieruchomość – w sposób pośredni z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o który ustalono lokalizacje ogrodu. Brak wykazania, że nieruchomość stanowiąca własność skarżącej była niezbędna na cele urządzenia pracowniczego ogrodu działkowego powoduje, że decyzja o wywłaszczeniu rażąco naruszała art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja w zakresie odnoszącym się do uchylenia decyzji organu I instancji w części dotyczącej rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu została wydana w oparciu o niewłaściwą ocenę materiału dowodowego oraz błędną wykładnię prawa, czego konsekwencją były nieprawidłowe wytyczne dla organu I instancji. Wprawdzie ocena legalności decyzji Wojewody w zakresie ustalenia odszkodowania została dokonana przez Ministra Infrastruktury prawidłowo bowiem Wojewoda Mazowiecki zobowiązany był orzekać zarówno w zakresie wywłaszczenia jak i odszkodowania, w związku z czym brak rozstrzygnięcia w tym zakresie powoduje, jak to zasadnie uczynił Minister Infrastruktury, konieczność uchylenia decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 26 maja 2008 r. i rozstrzygnięcia również w tym przedmiocie, to Sąd postanowił o uchyleniu obu decyzji w całości mając na uwadze dalszy tryb postępowania przed organami administracji publicznej w przedmiotowej sprawie. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyli Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 3 ust. 4 ustawy wywłaszczeniowej, art. 7 ust. 3 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych oraz art. 10 Konstytucji RP skutkujące uchyleniem decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 15 listopada 2010 r., 2) art. 145 § 1 pkt lit. c) P.p.s.a. poprzez brak wskazania jakie inne przepisy postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy zostały naruszone przez organ. Ponadto organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. 1) 3 ust 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974r. nr 10, poz. 64) poprzez uznanie, że nieruchomości rolne nie mogły być wywłaszczone pod ogródki działkowe, bowiem nie spełniały przesłanki niezbędności na cele użyteczności publicznej i wykonania zadań określonych w planach gospodarczych, 2) art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 1949r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. nr 18, poz. 117) skutkującą nieprawidłowym uznaniem, iż tereny rolne nie mogły być "odpowiednie" do wywłaszczenia zgodnie z ówczesnymi przepisami, tzn. że o "odpowiedniości" terenów do wywłaszczenia nie mogły decydować (przesądzać) miejscowe plany zagospodarowania terenów, 3) art. 3 ust. 4 ustawy wywłaszczeniowej oraz błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 10 ust. 1 Konstytucji PRL z dnia 22 lipca 1952r. poprzez przyjęcie, że zgodnie z ich treścią wywłaszczenie nieruchomości rolnej dla potrzeb urządzenia pracowniczych ogródków działkowych budziło zastrzeżenia faktyczne i prawne. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że zgodnie z treścią art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1961r. nr 7, poz. 47) lokalizację szczegółową, inwestycji budowlanych ustalały organy planowania przestrzennego, określając działkę budowlaną, bądź teren na którym inwestycja może być wykonana oraz - w miarę potrzeby -warunki urbanistyczne architektoniczne i budowlane, które powinny być spełnione przy wykonaniu inwestycji. Podstawę do podejmowania decyzji w ww. sprawach były w myśl art. 31 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. zatwierdzone plany zagospodarowania przestrzennego. Z innej sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia 19 września 2005 r. nr [...], której prawidłowość rozstrzygnięcia przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2007r., sygn. akt I OSK 1249/06 wynika, że przedmiotowa nieruchomość mogła być uwzględniona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego m. Radomia zatwierdzonym uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej nr 89/960/72 (Dz. Urz. WRN nr 10 poz. 75), który przewidywał lokalizację ogródków działkowych w dzielnicy Dzierżaków oraz przy ul. [...]. Tym samym prawdopodobne jest, że zgodnie z prawem miejscowym powszechnie obowiązującym nieruchomość miała ściśle określone przeznaczenie. Organ wywłaszczeniowy w takiej sytuacji nie musiał zatem dodatkowo w sposób precyzyjny uzasadniać dlaczego akurat ta działka na powyższy cel jest odpowiednia i niezbędna, skoro przesądziły o tym inne powszechnie znane przepisy i dokumenty. Tym samym skoro dla przedmiotowej nieruchomości został uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego, który winien uwzględniać co najmniej ww. okoliczności w tym m.in. rolny charakter terenów to poza potwierdzeniem ww. argumentów organu co do odpowiedniości terenów na określone w nim cele, można rozszerzyć spełnienie przesłanek z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o kolejną - wykonanie zadań w zatwierdzonych planach gospodarczych. Jeśli zatem wnioskuje się o niedopuszczalności terenów rolnych na inne cele w tym na cele ogrodów działkowych, to wada taka tkwi w prawie powszechnie obowiązującym - planach zagospodarowania terenu, a nie w decyzji wywłaszczeniowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012r.,poz. 270 ze zm. ). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza że dokonuje kontroli zaskarżonego wyroku tylko w ramach wyznaczonych przez zarzuty na jakich oparta została skarga kasacyjna. Wobec powołania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był w pierwszej kolejności ocenić te zarzuty, ponieważ odniesienie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego możliwe jest dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, albo że nie został skutecznie podważony. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c Ppsa w zw. z art. 3 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( Dz. U. z 1974r. Nr. 10, poz. 64 ze zm. ) i w zw. z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 1949r. o pracowniczych ogrodach działkowych ( Dz. U. Nr. 18, poz. 117 ), skarga kasacyjna wyprowadza z dokonanej przez Sąd błędnej oceny że wywłaszczona nieruchomość nie spełnia przesłanki niezbędności na cele użyteczności publicznej. Tak skonstruowana podstawa skargi kasacyjnej nie może odnieść zamierzonego skutku. Sam art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c Ppsa nie stanowi samodzielnej podstawy kasacyjnej. Przepis ten jest tzw. przepisem wynikowym. Warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez Sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tego przepisu jest zawsze następstwem złamania innych przepisów i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Zatem art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c Ppsa nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut złamania tej regulacji, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z wytykiem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - uchybił sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt. 1lit. c Ppsa ( podobnie pogląd w odniesieniu do art. 151 Ppsa wyrażony został przez NSA w sprawie II OSK 2077/10 wyrok z dnia 91 stycznia 2012r. LEX nr 1125504 ). Natomiast powiązanie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a Ppsa z wymienionymi przepisami prawa materialnego jest o tyle nieskuteczne, że skarga kasacyjna kwestionuje przede wszystkim ustalenia Sądu oraz wyrażone na ich podstawie oceny, co oznacza, że w takiej sytuacji winna powołać jako naruszony przede wszystkim przepis art. 144 § 4 Ppsa. .Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny ocenia je jako niezasadne. Przepis art. 3 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości stanowi, że wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Skarga kasacyjna uzasadnia ten zarzut błędną oceną Sądu, że nieruchomości rolne nie mogły zostać wywłaszczone pod ogródki działkowe, gdyż nie spełniały przesłanki niezbędności na cele użyteczności publicznej. Sąd I instancji nie wyraził takiej oceny, natomiast trafnie wskazał, że sam fakt ustawowego uznania ogródków działkowych za urządzenia użyteczności publicznej nie był jedyną przesłanką wywłaszczenia nieruchomości pod rządami przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wywłaszczenie nieruchomości pod ogródki działkowe było bowiem możliwe dopiero wtedy, gdy wykazano, że jest ona niezbędna na ten cel w rozumieniu art. 3 ust. 1 ww. ustawy oraz odpowiednie w świetle art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, zaś organ wywłaszczeniowy powinien dokonać oceny i ewentualnej weryfikacji tego zamierzenia. Sąd podkreślił, że wbrew stanowisku Ministra ocena niezbędności musiała zostać dokonana w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej w powiązaniu z wnioskiem o wywłaszczenie, a nie jak wskazał organ odwoławczy m. in. w oparciu o plan zagospodarowania przestrzennego. Ta ocena Sądu spowodowała uchylenie zaskarżonej decyzji, która zdaniem Sądu zawierała błędne wytyczne dla organu I instancji w zakresie dowodów na okoliczność niezbędności wywłaszczenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu w tym przedmiocie jest nieprawidłowe, jednak podstawy kasacyjne na jakich oparta została skarga kasacyjna uniemożliwiają uchylenie zaskarżonego wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezbędność wywłaszczanej nieruchomości na cele użyteczności publicznej może być dowodzona wszelkimi dopuszczalnymi przez prawo środkami dowodowymi, podlegającymi ocenie organu, a następnie Sądu. W chwili obecnej przedwczesne jest stwierdzenie Sądu, że decyzja o wywłaszczeniu rażąco naruszała prawo, skoro Sąd stwierdza że do tej pory nie wykazano, przesłanki niezbędności i uchyla zaskarżone decyzje z powołaniem się m.in. na art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c Ppsa. Tego rodzaju ocena pozostaje w sprzeczności z zaleceniami dla organu, zawartymi w uzasadnieniu wyroku co do obowiązku dokonania wnikliwej oceny materiału dowodowego. Zarzut błędnej wykładni art. 7 ust. 3 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych jest nietrafny. W wyroku z dnia 27 października 1998r. IV SA 2077/98 LEX nr. 45888 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z normy art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 18, poz. 117) jednoznacznie wynika, że wywłaszczać pod ogródki działkowe można było tereny "odpowiednie". Odpowiednie to nie tylko takie, które jakościowo odpowiadały wymogom upraw działkowych, ale także takie, które można było przejmować zgodnie z ówcześnie obowiązującym prawem. W niniejszej sprawie nie zostało jednoznacznie wykazane że nieruchomość wywłaszczona była niezbędna na cel wywłaszczenia, ale nie wykazano również czy była odpowiednia. Nie wykazano też czy mogła z uwagi na to że stanowiła gospodarstwo rolne w ogóle podlegać wywłaszczeniu. Ma rację autor skargi kasacyjnej, że powołanie się przez Sąd w stanie prawnym rozpoznawanej sprawy na art. 3 ust. 4 ustawy wywłaszczeniowej jest nieprawidłowe, ponieważ przepis ten w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej nie obowiązywał. Został on wprowadzony na mocy art. 48 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U. 11. poz. 79 ). Podobnie art. 10 ust. Konstytucji PRL, z uwagi na jego brzmienie w dacie wywłaszczenia nie znajdował zastosowania. Powyższe nieprawidłowości nie mają jednak znaczenia w sprawie, ponieważ zasadniczo inne powody legły u podstaw decyzji Wojewody Mazowieckiego stwierdzającej nieważność decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. W uzasadnieniu tej decyzji posiłkowo i także nieprawidłowo powołany został art. 10 ust. 1 Konstytucji PRL. Nie ulega jednak wątpliwości, że okoliczność iż wywłaszczona nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne ma znaczenie w sprawie i wymaga uwzględnienia jej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa i art. 204 pkt. 2 Ppsa orzekł jak w sentencji.