II OSK 1599/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 1254/12 w sprawie ze skargi M. S. i E. Z. na postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1254/12 po rozpoznaniu skargi M. S. i E. Z. uchylił postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] (pkt 1) i zasądził od W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz obu skarżących kwotę po 340 zł na rzecz każdej z nich tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2). Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po ponownym rozpoznaniu sprawy ww. postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] sierpnia 2012 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia na M. S. E. S. E. Z. w wysokości 10.000 złotych. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] PINB w P. nakazał E. S., M. S. oraz E. Z. doprowadzić budynek mieszkalny jednorodzinny zlokalizowany na działce nr ewidencyjny [...] położonej przy ul. [...] w S. do stanu poprzedniego poprzez usunięcie stolarki okiennej w dwóch otworach w ścianie od strony działki nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w S. oraz zamurowanie powyższych otworów pustakami szklanymi w terminie do 1 lipca 2008 r. Powyższa decyzja została uchylona przez WWINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w części dotyczącej terminu do realizacji obowiązku i w tym zakresie umorzona, a w pozostałym zakresie utrzymana w mocy. Decyzja ta jest ostateczna. Wobec niewykonania obowiązku, pismami z dnia 17 marca 2009 r. PINB (jako wierzyciel) wystosował do E. S., M. S. oraz E. Z. upomnienie oraz wezwał zobowiązane do wykonania obowiązku nałożonego decyzją PINB z dnia [...] kwietnia 2008 r. Następnie, dnia [...] marca 2012 r. PINB (jako organ egzekucyjny) wystawił tytuły wykonawcze nr TW-[...], TW-[...] oraz TW[...], a postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] nałożył na zobowiązane grzywnę w celu przymuszenia. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] WWINB uchylił zaskarżone postanowienie oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez PINB. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. PINB ponownie nałożył na zobowiązane grzywnę w celu przymuszenia. Zażalenie na ww. postanowienie zostało złożone przez M. S. i E. Z., które wniosły o uchylenie w stosunku do nich postanowienia o nałożenie grzywny, argumentując swoje żądanie tym, że nie są w stanie z uwagi na działania współwłaścicielki E. S. wykonać nałożonego na nie obowiązku. Zdaniem organu odwoławczego, żalące nie wykazały skutecznie, że nie są w stanie wykonać ciążącego na nich obowiązku, gdyż ani toczące się postępowanie o dział spadku, ani też żądanie dopuszczenia do współposiadania nie mogą mieć wpływu na wykonanie obowiązku nałożonego decyzją ostateczną. Przytaczając przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz.U. z 2005 nr 229 poz. 1954 ze zm.) organ odwoławczy stwierdził, że nałożenie grzywny przez organ I instancji było słuszne zarówno co do zasady jak i co do wysokości. Skargę na postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyły M. S. i E. Z., zarzucając, że całością nieruchomości dysponuje E. S., która uniemożliwia skarżącym wykonanie obowiązku nałożonego przez nadzór budowlany. Skarżące wystąpiły z żądaniem działu spadku i w wyniku tegoż, postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. nieruchomość, której dotyczą nakazy została przyznana na wyłączną własność E. S. Stąd skarżące nie będąc właścicielkami nieruchomości nie mogą wykonać nakazów z decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W odpowiedzi na skargę W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, zarzucając, że pełnomocnik skarżących w toku postępowania nie przedstawił żadnych wiarygodnych dowodów mogących mieć wpływ na istotę sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skargę należało uwzględnić, jednakże nie z powodów podniesionych w skardze. Na wstępie Sąd stwierdził, że faktycznie postanowieniem częściowym z dnia [...] listopada 2012 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy [...] w wyniku działu spadku prawo własności nieruchomości położonej w S. przy ul. [...], działka [...] KW [...] prowadzona przez Sąd Rejonowy w [...] – przyznał na wyłączną własność E. S. (k. 43 i 44 akt), a orzeczenie to jest prawomocne. Wobec tego, zdaniem Sądu, organ słusznie w odpowiedzi na skargę podnosi, że w dacie wydawania postanowień, zarówno przez organ I instancji, jak i organ odwoławczy, skarżące były współwłaścicielkami nieruchomości, której dotyczyły nakazy. Sąd wskazał, że powodem dla którego uchylił zaskarżone postanowienia zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji jest ich wadliwość. Grzywnę w celu przymuszenia, o której mowa w art. 119, 120 § 1, 121 § 1, § 2 i § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r. poz. 1015), dalej u.p.e.a., zgodnie z art. 122 § 1 nakłada organ administracyjny, który doręcza zobowiązanemu: - odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32, - postanowienie o nałożeniu grzywny. Sąd stwierdził, że organy nie doręczyły odpisu tytułu wykonawczego żadnej ze zobowiązanych stron w trybie art. 122 § 1 u.p.e.a. Zdaniem Sądu prawidłowe prowadzenie postępowania egzekucyjnego, mimo że nakazy nałożono jedną decyzją na większą liczbę podmiotów, winno polegać na sporządzeniu tytułu wykonawczego oddzielnie dla każdej ze zobowiązanych i grzywna w celu przymuszenia, której wysokość określa art. 121 § 2 w zw. z § 4 winna być nałożona odrębnie na zobowiązanego. Wyjątek uregulowany jest w art. 27c u.p.e.a i dotyczy tytułu wystawianego na małżonków. W kontrolowanej sprawie grzywnę w wysokości 10.000 złotych organ nałożył na zobowiązane wspólnie. Takie postanowienie nie nadaje się do wykonania, a organowi nie przysługuje prawo wyboru, od którego ze zobowiązanych będzie grzywnę ściągał. Niewątpliwie nakaz w decyzji PINB z dnia [...] kwietnia 2008 r. nałożono wspólnie, ale brak jest podstaw prawnych do kwalifikowania nakazu jako zobowiązania solidarnego. Zgodnie z art. 369 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny zobowiązanie jest solidarne, jeżeli to wynika z ustawy lub z czynności prawnej. Zasada ta nie może mieć zastosowania do obowiązków nakładanych w drodze decyzji administracyjnej. Podobnie w postępowaniu egzekucyjnym ustawodawca nie przewiduje solidarnej odpowiedzialności dłużników. Solidarnego nakładania grzywny nie przewiduje również art. 119 u.p.e.a. W związku z powyższym Sąd stanął na stanowisku, że organ winien wystawić tytuł wykonawczy na każdego z zobowiązanych oddzielnie i też wobec każdego z zobowiązanych należało osobno wszcząć postępowanie egzekucyjne. W konsekwencji również grzywna w celu przymuszenia winna być nakładana na każdego zobowiązanego. Sąd wskazał, że w stanie faktycznym sprawy, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą wystawiać tytuł wykonawczy wyłącznie na jedną ze zobowiązanych, bowiem skarżące nie będąc właścicielkami nieruchomości nie są w stanie nakazów z decyzji PINB z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] wykonać. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 122 § 1 pkt 1 i art. 32 u.p.e.a. poprzez bezpodstawny zarzut niedoręczenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. trzem zobowiązanym odpisu tytułu wykonawczego, nakładając grzywnę w celu przymuszenia postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. ([...]), 2. art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 121 § 2 i art. 121 § 4 u.p.e.a. poprzez bezpodstawny zarzut, że grzywna w celu przymuszenia do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym przez trzy zobowiązane winna być kierowana odrębnymi postanowieniami do każdej zobowiązanej z osobna, 3. art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. i art. 62 k.p.a. poprzez niezastosowanie zasady współuczestnictwa materialnego do nałożenia grzywny celem przymuszenia do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, 4. art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 119 u.p.e.a. poprzez bezpodstawny zarzut, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. nałożył postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. ([...]) na trzy zobowiązane solidarnie grzywnę w celu przymuszenia. Ponadto skarżący kasacyjnie zaskarżył w całości postanowienie, zawarte w punkcie 2 wyroku i zarzucił mu naruszenie art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 202 § 2 p.p.s.a. poprzez określenie zwrotu kosztów postępowania niezgodnie z art. 202 § 2 p.p.s.a., tj. każdemu zobowiązanemu z osobna, a nie solidarnie na ich rzecz. Na wypadek oddalenia skargi skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę postanowienia poprzez zasądzenie kwoty 340 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania solidarnie na rzecz skarżących. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nałożył grzywnę w celu przymuszenia na M. S., E. S., E. Z. w wysokości 10.000 złotych. Z postanowienia tego, jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, wynika zatem wyraźnie, że grzywna w wysokości 10.000 złotych została nałożona przez organ na zobowiązane solidarnie. W decyzji PINB z dnia [...] kwietnia 2008 r. nakaz doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego nałożono wspólnie, jednakże nie oznacza to, że obowiązek ten został nałożony solidarnie. NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w wyrokach NSA z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1629/11 i II OSK 1655/11, że każdy adresat nakazu jest obowiązany do wykonania nałożonego obowiązku, który mieści się w wymienionym w art. 119 § 1 u.p.e.a. pojęciu obowiązku wykonania czynności. Dotyczy to także sytuacji, w której zakres odpowiedzialności wielu podmiotów zobowiązanych jest tożsamy. Podkreślić jednak trzeba, że taka tożsamość nie oznacza "solidarnego nałożenia obowiązku". Nie oznacza to także możliwości traktowania zobowiązanych do wykonania obowiązku jako jednego zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 573/09, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 597701). W myśl art. 1a pkt 20 u.p.e.a., zobowiązanym jest każda osoba, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze niepieniężnym. Każdy z adresatów decyzji zawierającej nakaz wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym (nakaz doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego), jest w pełnym zakresie odpowiedzialny za wykonanie nakazu. Konsekwencją takiego stanu prawnego jest stanowisko, według którego obowiązek wykonania czynności może być egzekwowany wobec każdego zobowiązanego. Z przepisów art. 119 § 1, art. 120 § 1 oraz art. 121 § 4 i 5 u.p.e.a. wynika, że grzywnę w celu przymuszenia można nałożyć na każdego zobowiązanego. Ograniczeń w tym zakresie nie ma także wówczas, gdy obowiązek wykonania czynności nałożony został na kilka podmiotów. Do takiego rezultatu doprowadza nie tylko wykładnia językowa powołanych w tym miejscu norm ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Pogląd o możliwości nałożenia grzywny na każdego zobowiązanego umacnia cel wymierzenia grzywny. Jest nim przymuszenie zobowiązanych do wykonania obowiązku. Cel ten może być osiągnięty, gdy środek przymuszający ma rzeczywistą siłę dolegliwego oddziaływania. Przyjęcie stanowiska, według którego grzywna w celu przymuszenia do wykonania określonego obowiązku powinna być rozłożona na wszystkich zobowiązanych do jego wykonania, mogłoby oznaczać utratę racji bytu tego środka egzekucyjnego. W przypadku wielości zobowiązanych, z uwagi na groźbę zbyt małej dolegliwości finansowej, grzywna straciłaby swój przymuszający charakter (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1483/08, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 597305). Tak jak w przypadku obowiązku administracyjnego, brak jest podstaw do uznania grzywny w celu przymuszenia za zobowiązanie solidarne. W konsekwencji nieuprawniony jest pogląd o dopuszczalności wymierzenia zobowiązanym jednej grzywny na warunkach świadczenia solidarnego. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, powołane wyroki potwierdzają stanowisko Sądu I instancji o konieczności odrębnego nakładania grzywny w celu przymuszenia na każdego z zobowiązanych. Wobec powyższego za niezasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej podniesione w punktach 2-4. W konsekwencji, prawidłowe jest również orzeczenie Sądu I instancji w przedmiocie kosztów postępowania. Za zasadny należało uznać natomiast zawarty w punkcie 1 skargi kasacyjnej zarzut bezpodstawnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że nie doręczono zobowiązanym odpisu tytułu wykonawczego. Zgodnie z art. 32 u.p.e.a. organ egzekucyjny lub egzekutor, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony. W niniejszej sprawie PINB (jako organ egzekucyjny) w dniu [...] marca 2012 r. wystawił tytuły wykonawcze nr TW-[...], TW-[...] oraz TW[...], które zostały doręczone zobowiązanym (zpo k-79-81 akt administracyjnych). Brak dostrzeżenia tej okoliczności przez Sąd I instancji stanowił jednak uchybienie niemające wpływu na wynik sprawy ze względu na wskazaną wyżej wadliwość postanowień organów, powodującą konieczność ich uchylenia. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.