I OSK 2049/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno (spr.) del. WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 25/13 w sprawie ze skargi J. M. na bezczynność [...] Spółki Akcyjnej w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 14 września 2011 r. o udzielenie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J. M. na rzecz [...] Spółki Akcyjnej w W. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 12 kwietnia 2013 r., II SAB/Wa 25/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. M. na bezczynność [...] S.A. w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), skarga na bezczynność organu administracji przysługuje w sprawach, w których wydawane są decyzje i postanowienia oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty (inne niż decyzje i postanowienia) lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W takich sprawach skargę na bezczynność można wnieść skutecznie, jeżeli organ administracji (podmiot zobowiązany z mocy ustawy) nie załatwia sprawy w terminie określonym przepisami regulującymi sposób postępowania organów administracji. Aby można było mówić o bezczynności podmiotu zobowiązanego należy jednak stwierdzić, że ciąży na nim obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia stosownego rozstrzygnięcia lub czynności, a dopiero później, że obowiązku tego, w nakazanym prawem terminie, nie wypełnia. Ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 tej ustawy, na wniosek. Wniosek wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej i określa krąg podmiotów tego postępowania. Złożenie wniosku przesądza o tym, że w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia informacji publicznej oraz czy podejmuje stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością. Mając powyższe na uwadze, Sąd ustalił, że [...] S.A. nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. W uchwale z 14 kwietnia 2005 r., I OPS 1/05 (ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 63) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wykonywanie zadań publicznych przez konkretny podmiot powinno wynikać z wyraźnych unormowań ustawowych lub rozstrzygnięć opartych na unormowaniach ustawowych, które powierzają (zlecają) określone zadania publiczne sprecyzowanym podmiotom. Nie można jednak z góry wykluczyć wykonywania zadań publicznych przez pewne podmioty, które nie mają wyraźnego umocowania w przepisach prawa. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej określa, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego, albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 ze zm.), oraz partie polityczne (ust. 2). Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji (ust. 3). [...] S.A. nie jest żadnym z podmiotów, o których mowa w powołanym powyżej przepisie. Przepis ten nie podlega wykładni rozszerzającej. [...] S.A. jest spółką prawa handlowego, której przedmiot działalności określony Dziale 3 Rejestru Przedsiębiorców – KRS nr [...] dotyczy prawa prywatnego, nie zaś publicznego, a Skarb Państwa w tej spółce nie ma pozycji dominującej w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 10 ustawy z 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów, zgodnie z którym, pod pojęciem pozycji dominującej rozumie się pozycję przedsiębiorcy, która umożliwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym przez stworzenie mu możliwości działania w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów; domniemywa się, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli jego udział w rynku właściwym przekracza 40%. Z informacji zamieszczonych na stronach internetowych [...] S.A. (stan na 21 kwietnia 2011 r.) wynika, że największym akcjonariuszem tej spółki jest [A] – 49,79%, [B] – 5,06%, zaś pozostałym akcjonariuszom przypada – 45,15% akcji spółki, co dowodzi, że [...] S.A. nie może być uznana za podmiot wymieniony w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Status [...] S.A. w odniesieniu do postanowień art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej był przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie I OSK 1231/06. W postanowieniu z 21 listopada 2006 r. NSA zajął analogiczne stanowisko podkreślając, że ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje zakres podmiotowy obowiązku udostępnienia informacji publicznej szerzej, niż art. 61 Konstytucji RP (o czym także w powyższej uchwale NSA). Nie ma więc powodu, aby ze względu na normy konstytucyjne interpretować jej przepisy rozszerzająco. Z tych powodów zarzuty skargi należało uznać za bezzasadne. Samo zaś posiadanie przez [...] S.A. strony internetowej w Biuletynie Informacji Publicznej nie czyni ze spółki podmiotu obowiązanego do udostępnienia takiej informacji, poprzez jej zamieszczenie w BIP lub udzielenie na wniosek osoby zainteresowanej. Obowiązek zamieszczania informacji publicznej w BIP, zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, spoczywa bowiem na podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2. Oceny tej nie może zmieniać fakt, że działalność telekomunikacyjna podmiotów prywatnych, z uwagi na jej strategiczny charakter (w zakresie łączności, przekazu informacji, itp.) wiąże się z obronnością Państwa, co m.in. podnosił skarżący. Gdyby wolą prawodawcy było potraktowanie tych podmiotów, jako obowiązanych do udostępnienia informacji w trybie dostępu do informacji publicznej, dałby temu wyraz w regulacji ustawowej. Skoro zatem [...] S.A. poinformowała skarżącego, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, to nie można jej czynić zarzutu pozostawania w zwłoce w podjęciu czynności, do których nie była obowiązana przepisami prawa. W skardze kasacyjnej z 10 lipca 2013 r., J. M. zaskarżył w całości powyższy wyrok zarzucając mu naruszenie: 1) prawa materialnego, a mianowicie art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 13 ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez brak jego zastosowania polegający na braku stwierdzenia, że bezczynność Spółki miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2) przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 200 p.p.s.a. przez brak jego zastosowania polegający na braku zasądzenia od Spółki zwrotu kosztów postępowania sądowego. W związku z powyższym wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych, z wyszczególnieniem kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu tej skargi stwierdzono, że zaskarżony wyrok budzi następujące wątpliwości skarżącego. Odmienny pogląd - akcentowany poniżej przez skarżącego – wygłosił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie II SAB/Wa 47/13. Według tego poglądu [...] S.A. należy uznać za "inny podmiot wykonujący zadania publiczne" w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, z uwagi na znaczenie tego przedsiębiorstwa w zakresie zadań telekomunikacyjnych uregulowanych w ustawie z 16 lipca 2004 r. - Prawo Telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), wynikających z art. 1, art. 2 pkt 6, art. 6 pkt 7 i art. 137 i nast. tej ustawy. W ocenie skarżącego przepis art. 149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy miały miejsce bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz czy nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Ponieważ Spółka wielokrotnie przekroczyła 14-dniowy termin do udzielenia odpowiedzi (na dzień sporządzenia skargi kasacyjnej o blisko 22 miesiące), wynikający z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie odmawiając jej udostępnienia w trybie z art. 17 ust. 1 tej ustawy, należy stwierdzić, że bezczynność Spółki miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że [...] S.A. podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. 2. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie odpowiada tym wymaganiom. Po pierwsze, w zarzutach odnoszących się do prawa materialnego nie wskazano, czy wymienione w skardze kasacyjnej przepisy zostały naruszone przez błędną ich wykładnię czy też przez niewłaściwe zastosowanie. Zważyć należy, że nie każde naruszenie prawa materialnego stanowi podstawę kasacyjną w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć tylko i wyłącznie na takim naruszeniu prawa materialnego, do którego doszło przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej względnie, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie “podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej. Brak tego sprecyzowania uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę, czy skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, ponieważ z powodu omówionych wyżej niedociągnięć nie określono granic skargi kasacyjnej. Jak już wcześniej podniesiono, związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Wobec tego nie jest zobowiązany ani nawet uprawniony do poprawiania jakichkolwiek błędów skargi kasacyjnej, sporządzonej przecież przez wykwalifikowanego prawnika, a takim jest adwokat czy – jak w niniejszej sprawie – radca prawny. 3. Po drugie, również zarzut naruszenia przepisów postępowania nie spełnia wymagań określonych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., ponieważ w skardze kasacyjnej nie wskazano, dlaczego uchybienie art. 200 p.p.s.a. przez brak jego zastosowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na marginesie, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że przepis ten reguluje kwestię zwrotu kosztów postępowania przed sądem administracyjnym pierwszej instancji, a zatem nie miał on zastosowania w kwestii oceny, czy [...] S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej. Z powyższych względów zarzut ten jest oczywiście bezzasadny. 4. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. 5. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.