II SA/Po 73/13

Dnia 12 kwietnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2013 roku sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na uchwałę Rady Miejskiej Leszna z dnia 5 kwietnia 2012 roku Nr XVII/247/2012 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; oddala skargę Uchwałą z dnia 2012 r. nr XVII/247/2012 Rada Miejska Leszna przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w rejonie centrum Leszna -część A. Załącznik nr 2 ww. uchwały zawiera rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu. Pismem z dnia 17 października 2012 r. "A" wezwało Radę Miejską Leszna do zaprzestania naruszenia prawa, polegającego na niezastosowaniu się przez organ administracyjny do wymogów proceduralnych określonych w art. 20 ust. 2 oraz w art. 28 ust. 1 ustawy dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy podejmowaniu uchwały nr XVI 1/247/2012 Rady Miejskiej Leszna z dnia 5 kwietnia 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie centrum Leszna - część A. i podjęcie uchwały dotkniętej nieważnością. Strona podniosła, iż rozpatrzenie wniesionych do planu uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu. Organ uchwalający plan miejscowy winien wpierw w indywidualnym głosowaniu odnieść się do uwag zgłoszonych do projektu planu. Tymczasem przy uchwaleniu przedmiotowego planu nie doszło do rozpoznania uwag. Powyższe wezwanie pozostało bez odpowiedzi i w konsekwencji pismem z dnia 14 grudnia 2012 r. pełnomocnik "A" wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę z dnia 5 kwietnia 2012 r. nr XVII/247/2012 Rady Miejskiej Leszna w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie centrum Leszna - część A. Strona zarzuciła, Radzie Miejskiej Leszna: naruszenie art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez podjęcie zaskarżanej uchwały w sposób sprzeczny z przepisaną prawem procedurą tj. bez rozpoznania przez organ stanowiący Radę Miejską uwag wniesionych do projektu planu miejscowego nieuwzględnionych przez Prezydenta; naruszenie art, 6 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez działanie z pominięciem obowiązujących przepisów prawa; naruszenie art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego tj, zasady pogłębiania zaufani obywateli do organów Państwa oraz ich kultury prawnej, poprzez brak rozpoznania żądań wnoszonych przez uprawnionych, na podstawie art. 18 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem strony skarżącej wskazane uchybienia naruszają interes prawny skarżących poprzez nierozpoznanie uwag złożonych między innymi przez "A", co stanowi naruszenie art. 18 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. prawa do czynnego udziału w kształtowaniu treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dalej wskazano, iż przy uchwalaniu planu ustawodawca nakłada na gminę obowiązek sprawdzenia, czy plan nie narusza ustaleń studium. Uchwalenie planu, wraz z jednoczesnym rozstrzygnięciem o kwestiach w nim wymienionych, następuje po stwierdzeniu zgodności planu ze studium. Stwierdzenie zgodności planu miejscowego ze studium jest, zatem czynnością towarzyszącą uchwaleniu planu, ale następuje przed jego uchwaleniem, tak samo jak winno nastąpić rozpatrzenie wniesionych uwag. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie precyzują co prawda jaką powinno przyjąć formę rozstrzygnięcie o sposobie uwzględnienia uwag do projektu planu, niemniej należy przyjąć, iż rozpatrzenie uwag winno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalanie. Z brzmienia art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, bowiem że rozstrzygnięcie rady ma charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności przedłożonych uwag nieuwzględnionych przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w wyniku której dana uwaga może zostać uwzględniona lub odrzucona przez radę. Rada gminy dysponuje pewną swobodą co do zakresu oceny uwag, co oznacza, że może poprzestać na zapoznaniu się z argumentacją wójta (burmistrza, prezydenta miasta), a może też analizować treść poszczególnych uwag we własnym zakresie. W wyniku oceny zasadności uwag, rada gminy może zatem uznać potrzebę ich uwzględnienia w planie, co w konsekwencji prowadzi do konieczności zmiany projektu planu, na co wyraźnie wskazuje przepis art. 17 przywołanej ustawy. Zatem przed podjęciem uchwały przyjmującej plan rada jest zobowiązana rozpatrzyć każdą z wniesionych uwag, która nie została uwzględniona przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i o którą zweryfikowano przedłożony do uchwalenia projekt planu. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie, jak wynika z treści protokołu z sesji Rady Miejskiej Leszna odbytej w dniu 5 kwietnia 2012 roku, osobne głosowanie nad uwagami zgłoszonymi do projektu planu nie było w ogóle przewidziane i nie zostało przeprowadzone. Stanowiąca załącznik do uchwały lista uwag nieuwzględnionych jest tylko stanowiskiem Prezydenta bez rozpatrzenia jej przez Radę. Na zakończenie strona skarżąca jeszcze raz podkreśliła, iż czynność rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia polega na zapoznaniu się z każdą nieuwzględnioną uwagą oddzielnie, rozważeniu prawidłowości zarządzenia, czyli dokonania ponownej oceny zasadności uwagi, a następnie dokonaniu wyboru jednego z wchodzących w rachubę rozstrzygnięć, zatem uwzględnienia bądź odrzucenia uwagi. Nie sposób uznać, że samo jedynie przegłosowanie projektu planu oznaczało jednoczesne, dorozumiane dokonanie oceny uwag jako bezzasadnych. Odpowiadając na skargę pełnomocnik Rady Miejskiej Leszna wniósł o oddalenie skargi. Pełnomocnik organu stwierdził, iż z przedstawioną argumentacją skarżącego nie sposób się zgodzić. Za istotne naruszenie należałoby uznać nieprzedłożenie przez Prezydenta organowi stanowiącemu listy nieuwzględnionych uwag lub odstąpienie Rady od głosowania nad sposobem ich rozpatrzenia, a także przedłożenie Radzie listy w formie tabelarycznego zestawienia, niezawierającego treści każdej uwagi i merytorycznego uzasadnienia w sprawie jej indywidualnego rozstrzygnięcia. Jednakże w przypadku zaskarżonej uchwały żadna z powyższych okoliczności nie miała miejsca. Wykładnia gramatyczna i celowościowa art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ocenie Rady wskazuje, że uchwalenie planu obywa się z jednoczesnym rozpatrzeniem uwag wcześniej nieuwzględnionych. Ostateczne opowiedzenie się za przyjęciem przedłożonego projektu planu i głosowanie za przyjęciem uchwały, której integralną część stanowi załącznik nr 2, było więc równoznaczne z zaaprobowaniem zaproponowanego przez organ wykonawczy sposobu rozpatrzenia uwag. Rada zapoznała się z treścią każdej z uwag, ponieważ rozstrzygnięcie o sposobie ich rozpatrzenia, tj. załącznik nr 2 zaskarżonej uchwały, został przedłożony Radzie w formie nie tabelarycznej (skróconej), a pełnej - opisowej, spełniającej wymogi ustawy. Treść każdej z uwag została szczegółowo opisana, a sposób rozstrzygnięcia -szeroko i merytorycznie uzasadniony. Bezsprzecznie każda uwaga została indywidualnie rozstrzygnięta, a stanowisko Rady miało każdorazowo charakter merytoryczny i towarzyszyła mu ocena zasadności złożonej uwagi, w wyniku której ta uwaga mogła zostać zarówno uwzględniona, jak i odrzucona. Nic nie stało na przeszkodzie, aby głosować nad wszystkimi uwagami jednocześnie - żaden przepis prawa nie zobowiązywał Rady do odrębnego głosowania nad rozstrzygnięciem uwag. Pełnomocnik organu nadmienił nadto, iż sposób przedłożenia organowi stanowiącemu projektu uchwały również nie może budzić wątpliwości, albowiem Rada Miejska otrzymała projekt uchwały wraz z załącznikami w terminie umożliwiającym wcześniejsze zapoznanie się z przedkładanym projektem, tj. zgodnie z § 9 ust. 17 Regulaminu Komisji Rady Miejskiej. Do zaproponowanego przez Prezydenta Miasta Leszna sposobu rozpatrzenia uwag radni nie wnieśli żadnych zastrzeżeń. W efekcie głosowania podjęto jedną uchwałę, której rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do wyłożonego do publicznego wglądu planu stanowi integralną jej część, podobnie jak rysunek planu miejscowego (załącznik nr 1) oraz rozstrzygnięcie o sposobie realizacji inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania (załącznik nr 3). Jednomyślność Rady w kwestii rozstrzygnięcia uwag, tj. zgoda na zaproponowany sposób ich rozstrzygnięcia, nie może dowodzić, jak twierdzi skarżący, że Rada nie dokonała rozpoznania złożonych uwag. W dalszej części uzasadnienia odpowiedzi na skargę organ odniósł się do uwag zgłoszonych przez skarżące "A" do projektu planu miejscowego uchwalonego zaskarżoną uchwałą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż Podstawę prawną wniesionej w niniejszej sprawie skargi stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – dalej" "u.s.g". Zgodnie z jego treścią każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć taki akt administracyjny do sądu administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy wymóg formalny do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust 1 u.s.g. został spełniony albowiem skarga została wniesiona w terminie, po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Tym samym kolejnym obowiązkiem Sądu było sprawdzenie czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, co dawałoby mu legitymację do wniesienia skargi. Zgodnie z treścią powołanego art. 101 ust 1 u.s.g. legitymacja do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt. OSK 476/04 oraz postanowienie NSA z dnia 4 lutego 2005 r. o sygn. OSK 1563/04 - oba dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Interes prawny, o którym stanowi art. 101 ust. 1 u.s.g. to interes chroniony prawem. Dla jego wykazania wskazać należy zatem normę prawa materialnego lub procesowego, z których wynikają określone indywidualne prawa lub obowiązki tego podmiotu (patrz. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2011 r. os sygn.. akt II OSK 902/11 - dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ) W wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga wniesiona na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). Również w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (patrz: wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01 – opubl. w LEX nr 81964 – oraz wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012 r. o sygn. akt II OSK 2451/11 – dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Ponadto, to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (patrz: wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114 oraz wyroki NSA z dnia 23 lutego 2012 r. o sygn. akt II OSK 2451/11 i z dnia 4 lutego 2005 r. o sygn. akt OSK 1563/04 - dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Reasumując stwierdzić należy, iż dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona. Stroną skarżącą w rozpatrywanej sprawie jest organizacja społeczna dlatego też podkreślić należy, iż zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem prawo obywateli do zrzeszania się poprzez zakładanie stowarzyszeń i do udziału w życiu publicznym samo przez się nie jest źródłem legitymacji do wniesienia skargi na uchwałę rady gminu. Jak wskazano wyżej przepis art. 101 ust 1 u.s.g. nie daje podstawy do inicjowania przez obywateli i ich organizacje kontroli legalności działania organów gminy, wywodzonej jedynie z faktu przynależności do wspólnoty samorządowej. Stowarzyszenie wnosząc skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wskazując na naruszenie konkretnego interesu prawnego lub obowiązków organizacji lub jej członków (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2012 r. o sygn. akt II OSK 468/12 – dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uprawnienie do zaskarżenia uchwały organu gminy przez organizację społeczną nie może zatem wynikać z ogólnych zasad działania tych organizacji oraz ich statutowych celów działania (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r. o sygn. akt II OSK 1991/10, z dnia 12 maja 2006 r. o sygn. akt II OSK 1457/05 oraz WSA w Warszawie z dnia 30 września 2005 r. o sygn. akt IV SA/Wa 338/05 – dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W przedmiotowej sprawie skarżące "A" wskazało na naruszenie jego interesu prawnego polegającego na nierozpoznaniu uwag złożonych m.in. przez skarżącą do projektu planu, co stanowi naruszenie art. 18 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. prawa do czynnego udziału w kształtowaniu treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z treścią art. 18. ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwagi do projektu planu miejscowego może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu. Z przepisu tego wynika, iż uprawnienia do wniesienia uwag do projektu planu przysługuje każdemu. Przepis ten w przeciwieństwie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie wymaga szczególnej legitymizacji materialnoprawnej i wskazania istnienia lub naruszenia zindywidualizowanego interesu prawnego. Uwaga może zawierać żądanie uwzględnienia nie tylko interesu prawnego, ale również interesu faktycznego. Tymczasem nie budzi wątpliwości, iż skarżące "A" posiadało legitymizację do złożenia uwag do projektu planu jednakże z tego samego uprawnienia nie można automatycznie wywieść uprawnienia do zaskarżenia uchwały o przyjęciu planu zagospodarowania przestrzennego. Nie istnieje automatyzm pozwalający na rozciągnięcie uprawnienia do działania wynikającego z art. 18 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na legitymację do złożenia skargi na gruncie przepisów ustawy o samorządzie gminnym (por. wyroki NSA z dnia 20 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1932/07 oraz z dnia 1 grudnia 2010 r. o sygn. akt II OSK 1919/10 - dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć należy także, iż zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu iż zagospodarowaniu przestrzennym rada gminy uchwala plan miejscowy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. W ocenie Sądu zarówno z wyżej wskazanych art. 18, art. 20 jak też z jakiegokolwiek innego przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie wynika uprawnienie podmiotu, zgłaszającego uwagi do projektu planu, do egzekwowania rozpoznania przez organ gminy tych uwag. W konsekwencji zarzut nierozpoznania przez organ uwag zgłoszonych na podstawie ww. art. 18 ust. 1, nie może stanowić samoistnej podstawy do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. - bez wskazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wynikającego z przepisu prawa materialnego. Podnoszenie przez skarżące "A" zarzutów co do procedury planistycznej mogłoby, ewentualnie, odnieść skutek ale tylko wtedy gdyby "A" wykazało – wnosząc skargę – że jego własny, konkretny interes prawny został naruszony lub gdyby wskazało na naruszenie konkretnego interesu prawnego swoich członków. Sąd nie przesądza, iż zaskarżona uchwała nie narusza w żaden sposób interesu prawny skarżącego "A" lub jego członków, lecz niewskazanie przez stronę takiego naruszenia uniemożliwia kontrolę sądową zaskarżonej uchwały. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).