IV SAB/Wr 4/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.), Protokolant asystent sędziego Sylwia Zdyb, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi D. B. i P. B. na bezczynność [...] Dystrybucja S.A. Oddział w J. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddalono skargę. Skarżący D. B. i P. B. wnieśli w niniejszej sprawie skargę, w której zarzucili [...] Dystrybucja S.A. Oddział w J. bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej na ich wniosek z dnia 5 grudnia 2011 r., w którym domagali się udostępnienia informacji publicznej w postaci kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznej na działce nr [...] położonej w O. W odpowiedzi na skargę [...] Dystrybucja S.A. z siedzibą w K. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu podała, że przedsiębiorstwo energetyczne, jakim jest [...] Dystrybucja S.A. nie należy do kategorii podmiotów wskazanych w art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - nie realizuje bowiem zadań publicznych, a nadto jest spółką prawa handlowego, kontrolowaną przez spółkę [...] Polska Energia S.A., w którym Skarb Państwa posiada jedynie 30% akcji. Spółka nie dysponuje mieniem państwowym, mieniem komunalnym oraz mieniem należącym do sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów o finansach publicznych. Odnosząc się do treści skargi wyjaśniała, że wskazane w jej treści pismo z dnia 5 grudnia 2011 r. (doręczone 19 grudnia 2011 r.) oznaczone jako "wezwanie do podjęcia negocjacji" dotyczyło nieruchomości nie stanowiącej własności skarżących (działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w O.), tym samym — jako błędnie zredagowane nie może stanowić wskazanego przez skarżących wezwania do udostępnienia informacji. Pismo to zostało skorygowane przez stronę skarżącą pismem z dnia 14 lutego 2012 r. (dołączone do skargi). Przedmiotowe wezwanie dotyczyło uregulowania stanu prawnego gruntów poprzez ustanowienie odpłatnej służebności przesyłu oraz ustalenia wysokości wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości skarżących tj. działki [...] położonej w O. Wskazała, że z dokumentów załączonych do skargi wynika, iż po otrzymaniu pisma spółki z 18 czerwca 2012 r. skarżący zwrócił się do Urzędu Gminy w O. oraz Urzędu Wojewódzkiego we W. o nadesłanie kopii wskazanych decyzji. Równocześnie skarżący pomimo otrzymania odpowiedzi odmownych (odpowiednio w dniu 17 lipca 2012 r. i 23 lipca 2012 r.) zaniechał poinformowania o tym strony przeciwnej. Tym samym, wobec okoliczności, że spółka nie miała wiedzy o odmowie udostępnienia skarżącemu wskazanych decyzji administracyjnych przez właściwe organy, przy uwzględnieniu, iż skarżący przez niemal pół roku nie informowali spółki o jakichkolwiek przeszkodach w weryfikacji danych uzyskanych od spółki stwierdzić można, że powyższe wyklucza przypisanie [...] Dystrybucja S.A. bezczynności w rozumieniu ustawy. Wskazała, że w myśl art. 1 ust. 2 ustawy dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja fizycznie istnieje i nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy, nie funkcjonuje w obiegu publicznym i zainteresowany nie ma innego trybu dostępu do niej - powołany przepis ustawy wyłącza stosowanie jej przepisów w sytuacji, gdy wnioskodawca ma zapewniony dostęp do żądanych dokumentów w innym trybie. Niezależnie od powyższego podniosła, że w przypadku potraktowania żądanej informacji, jako informacji nienoszącej cech informacji publicznej, brak podstawy do działania na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a skierowany do organu wniosek nie zawiązuje postępowania jurysdykcyjnego na jej gruncie. Dodała, że tożsama sytuacja ma miejsce, gdy wniosek o udzielenie informacji zostanie skierowany do podmiotu, który nie mieści się w obszarze podmiotów zobowiązanych na gruncie ustawy. Obie wskazane podstawy mają, zdaniem spółki zastosowanie w niniejszej sprawie. Podniosła, że sprawa objęta wnioskiem dotyczy relacji stron na gruncie cywilnoprawnym, wynikających z wezwania do wypłaty wynagrodzenia z tytułu ustanowienia służebności przesyłu w oparciu o art. 305¹ Kodeksu cywilnego i wynagrodzenia z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości. W ocenie spółki kwestie te mają charakter indywidualny i nie mogą być zaliczane do spraw publicznych. Wskazane decyzje w świetle otrzymanej korespondencji służyć mają wyłącznie celom maksymalizacji kwoty wynegocjowanego/dochodzonego przed sądem wynagrodzenia, stąd służą interesom procesowym przeciwnika procesowego strony. W tym kontekście realizacja wniosku skarżących uderzać może w interesy majątkowe spółki, tj. dobro chronione wyłączeniem z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym kontekście wskazane decyzje nie ingerują w sferę publiczną - dotyczą natomiast stosunku majątkowego stron, tj. sfery regulowanej przez Kodeks cywilny. Wskazała, że zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19.10.2011 r. wyrażone w wyroku w sprawie I OSK 1987/11, zgodnie z którym samo powoływanie się na ustawę o dostępie do informacji publicznej nie implikuje konieczności jej stosowania, jeśli z całokształtu okoliczności wynika, że skarżący ma zapewniony dostęp do żądanych informacji w innym trybie i jeżeli jest to wniosek w indywidualnej sprawie. Wskazała również, że sprawami publicznymi w rozumieniu ustawy nie są, zdaniem spółki indywidualne sprawy danej osoby, zwłaszcza o charakterze prywatnym, lub podmiotu niebędącego władzą publiczną lub innym podmiotem wykonującym zadania publiczne. Jej zdaniem, wniosek skarżących zawarty w piśmie z dnia 14 lutego 2012 r. stanowił swoiste nadużycie prawa do informacji, ponieważ służył uzyskaniu informacji, która ma zostać wykorzystana do realizacji subiektywnych celów wnioskodawcy (maksymalizacji wynagrodzenia z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości skarżących). Prawo dostępu do informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego, a jego granice wyznaczone są m. in. przez konieczność respektowania praw i wolności innych podmiotów, w tym przypadku - tajemnicę przedsiębiorcy. W świetle powyższego, informacje związane z udostępnieniem skarżącym wnioskowanych dokumentów, jako mogące mieć wpływ na strategię dalszego postępowania w zakresie wystosowanych roszczeń posiadają dla spółki wartość gospodarczą (negocjacyjną) w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i z uwagi na powyższe stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosowanie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powyższa kontrola, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sprawując powyższą kontrolę, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz jej podstawą prawną. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., skarga na bezczynność organu administracji przysługuje w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a.) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty (inne niż decyzje i postanowienia) lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). W takich sprawach skargę na bezczynność można wnieść skutecznie, jeżeli organ administracji nie załatwia sprawy w terminie określonym bądź to w przepisach art. 35 - 36 k.p.a., bądź w terminie wynikającym z innej ustawy regulującej sposób postępowania organów administracji. Aby można było mówić o bezczynności organu należy jednak przede wszystkim stwierdzić, że na organie ciąży wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, że obowiązku tego organ nie wypełnia w nakazanym prawem terminie. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że w niniejszej sprawie skarżący złożyli do tutejszego Sądu skargę na bezczynność [...] Dystrybucja S.A. Oddział w J. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w postaci kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznej na działce nr [...] położonej w O. (sprostowano wniosek). W odpowiedzi na skargę [...] Dystrybucja S.A. z siedzibą w K. wniosła o oddalenie skargi motywując, że wskazany podmiot nie ma prawnego obowiązku udostępnienia przedmiotowej dokumentacji na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.). Wynika to przede wszystkim z faktu, że przedsiębiorstwo energetyczne, jakim jest [...] Dystrybucja S.A., nie jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ustawy o dostępnie do informacji publicznej, w szczególności nie jest osobą, w której Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego, gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, ani też wykonującą zadania publiczne w rozumieniu przedmiotowej ustawy. Podstawową kwestią, która wymagała wyjaśnienia przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie było ustalenie, czy podmiot, do którego skierowano wniosek o udzielenie informacji, to jest [...] Dystrybucja S.A. Oddział w J., jest podmiotem zdolnym w znaczeniu prawnym do skutecznego rozpatrzenia sprawy. Zważyć należy, że sprawa niniejsza pod względem faktycznym i prawnym podobna jest do sprawy rozpoznawanej w tut. Sądzie także w dniu 12 kwietnia 2013 r. zarejestrowanej pod sygn. IV SAB/Wr 8/13, w której Sąd oddalił skargę z przyczyn niżej podanych. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Sądu orzekającego w sprawie sygn. akt IV SAB/Wr 8/13. W uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie sygn. IV SAB/Wr 8/13 Sąd wskazał, że zdolność prawną do prowadzenia postępowania administracyjnego, poza organami administracji publicznej, mają także inne podmioty, gdy są powołane do załatwiania spraw administracyjnych. O właściwości podmiotu do rozpoznania i załatwienia określonej sprawy stanowią przepisy prawne zawarte w ustawach o materialnoprawnym charakterze. W niniejszej sprawie krąg tych podmiotów określa wyżej powołana ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej. W myśl art. 4 ust. 1 owej ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Przepis ten w ustępie 2 stanowi, że: obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. nr 100, poz. 1080, ze zm.), oraz partie polityczne. Ze statutu [...] Dystrybucja S.A. oraz regulaminu organizacyjnego wymienionego podmiotu, z których Sąd przeprowadził dowód wynika, że [...] Dystrybucja S.A. jest spółką akcyjną z siedzibą w K., do której stosuje się przepisy ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. nr 94, poz. 1037 ze zm.). W zakresie swojej działalności Spółka może otwierać i prowadzić oddziały, zakłady, biura, przedstawicielstwa i inne jednostki. Z uprawnienia tego Spółka skorzystała. W związku z rozczłonkowaniem organizacji pojawia się problem swoistości konstrukcji podmiotowości prawnej, zarówno w prawie cywilnym (gospodarczym), administracyjnym i w prawie pracy. Analizując problem z punktu prawa administracyjnego należy postawić pytanie, czy oddział przedmiotowej Spółki, kierowany przez właściwy organ, ma atrybut podmiotu zobowiązanego (uprawnionego) do rozpoznania skierowanej do niego sprawy dotyczącej udzielenia informacji publicznej, a także, czy oddział tej Spółki jest wyposażony w atrybut zdolności sądowej w rozumieniu art. 25 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie sporu z dostępem do żądanej informacji. Nabycie osobowości prawnej przez spółkę akcyjną następuje, w świetle art. 12 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych z chwilą wpisania do rejestru, tzn. Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Handlowego. Żaden z przepisów Kodeksu spółek handlowych nie przyznaje natomiast osobowości prawnej, jak też zdolności sądowej oddziałowi spółki akcyjnej mającej siedzibę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, i to bez względu na zakres ich samodzielności organizacyjnej czy finansowej. Wskazana regulacja Kodeksu spółek handlowych odnosi się przede wszystkim do unormowania kwestii osobowości (samodzielności) jednostki w sferze stosunków cywilnoprawnych (gospodarczych), nie wykluczając jednak możliwości statutowego delegowania kompetencji do załatwiania określonych spraw na szczeblu oddziału Spółki. Takimi sprawami mogą być m.in. sprawy z zakresu dostępu do informacji publicznej. Z takim przekazaniem (delegowaniem) kompetencji łączyłaby się ewentualna kwestia uznania wewnętrznej jednostki organizacyjnej osoby prawnej za organ administracyjny w znaczeniu funkcjonalnym, właściwy do podejmowania aktów i czynności w stosunku do osób mających podmiotowość administracyjnoprawną. Organ taki, w przypadku złożenia skargi do sądu administracyjnego staje się stroną przeciwną skarżącemu (por. J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 85). W świetle treści art. 25 § 1 p.p.s.a. zdolność sądową ma osoba prawna, która dokonuje czynności procesowych przez organy uprawnione do działania w jej imieniu, natomiast w myśl art. 25 § 3 p.p.s.a., zdolność sądową mają także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. O tym, że przekazanie określonej części podmiotowości Spółki na rzecz jej jednostek organizacyjnych jest możliwe świadczy postanowienie § 31 ust. 1 statutu Spółki, zgodnie z którym: oddziały Spółki mogą otrzymać status pracodawcy na podstawie uchwały zarządu. W świetle powyższego status odrębnego pracodawcy w rozumieniu art. 3 Kodeku pracy przyznano m.in. Oddziałowi Spółki w J. (§ 7 ust. 8 pkt 5 regulaminu organizacyjnego Spółki). Analiza statutu i regulaminu organizacyjnego przedmiotowej Spółki wskazuje, że poza sprawami z zakresu prawa pracy takie delegowanie kompetencji we wskazanym obszarze nie nastąpiło. Potwierdza to postanowienie § 23 statutu Spółki, w którym stanowi się, że zarząd prowadzi sprawy Spółki i reprezentuje ją we wszystkich czynnościach sądowych i pozasądowych, oraz § 5 ust. 1 regulaminu organizacyjnego, zgodnie z którym zarządzanie Spółką należy do kompetencji zarządu. Oznacza to, że w świetle powołanych regulacji łączących kompetencje do zarządzania sprawami Spółki (w czym mieści się także prowadzenie postepowania w sprawie udostępnienia dotyczących jej informacji) ze strukturą Spółki jako całością, a nie z jej wewnętrznymi jednostkami organizacyjnymi oraz wobec braku w przepisach statutowych postanowień delegujących te kompetencje lub określoną ich część na oddziały wchodzące w skład Spółki, brak jest podstaw do kreowania podmiotowości jej wewnętrznych jednostek organizacyjnych w zakresie prowadzenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Potwierdza to pośrednio treść § 26 ust. 1 regulaminu Spółki, który stanowi, że upoważnionymi do udzielania informacji (...) z zakresu działalności Spółki (...) są członkowie zarządu i rzecznik prasowy. Brak jest w konsekwencji podstaw do kreowania przymiotu zdolności sądowej oddziału Spółki. W szczególności nie może być ona wywodzona z faktu przyznania Oddziałowi Spółki w J. podmiotowości w sferze z zakresu prawa pracy, z której wynika wyłącznie zdolność sądowa i procesowa w sprawach z zakresu prawa pracy powiązana z podmiotowością w sferze czynności odnoszących się do zatrudniania i zwalniania pracowników oraz podejmowania innych czynności dotyczących stosunku pracy. W tak ujętym obszarze nie mieści się podejmowanie aktów z zakresu informacji publicznej, stanowiące domenę prawa publicznego (administracyjnego). Powyższe prowadzi do wniosku, że tylko przedmiotowa Spółka Akcyjna, jeżeli wykonuje zadania publiczne, mogłaby być stroną postępowania ze skargi na bezczynność w sprawie udzielenia informacji publicznej. W związku z tym, że analiza regulacji prawa materialnego doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został skierowany do podmiotu niewłaściwego, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.