I OSK 1701/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik, Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania, po rozpoznaniu w dniu 10 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. B. i P. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SAB/Wr 4/13 w sprawie ze skargi D. B. i P. B. na bezczynność T. Oddział w J. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od T. Oddział w J. na rzecz D. B. i P. B. solidarnie kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV SAB/Wr 4/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę D.B. i P.B. na bezczynność T. S.A. Oddział w J. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż skarżący D.B. i P.B. wnieśli w niniejszej sprawie skargę, w której zarzucili T. Dystrybucja S.A. Oddział w J. bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej na ich wniosek z dnia [...] grudnia 2011 r., w którym domagali się udostępnienia informacji publicznej w postaci kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznej na działce nr [...] położonej w O.. W odpowiedzi na skargę T. Dystrybucja S.A. z siedzibą w K. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu podała, że przedsiębiorstwo energetyczne, jakim jest T. Dystrybucja S.A. nie należy do kategorii podmiotów wskazanych w art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej – nie realizuje bowiem zadań publicznych, a nadto jest spółką prawa handlowego, kontrolowaną przez spółkę T. S.A., w którym Skarb Państwa posiada jedynie 30% akcji. Spółka nie dysponuje mieniem państwowym, mieniem komunalnym oraz mieniem należącym do sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów o finansach publicznych. Odnosząc się do treści skargi wyjaśniała, że wskazane w jej treści pismo z dnia [...] grudnia 2011 r. (doręczone [...] grudnia 2011 r.) oznaczone jako "wezwanie do podjęcia negocjacji" dotyczyło nieruchomości niestanowiącej własności skarżących (działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w O.), tym samym – jako błędnie zredagowane nie może stanowić wskazanego przez skarżących wezwania do udostępnienia informacji. Pismo to zostało skorygowane przez stronę skarżącą pismem z dnia [...] lutego 2012 r. (dołączone do skargi). Przedmiotowe wezwanie dotyczyło uregulowania stanu prawnego gruntów poprzez ustanowienie odpłatnej służebności przesyłu oraz ustalenia wysokości wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości skarżących, tj. działki [...] położonej w O. Wskazała, że z dokumentów załączonych do skargi wynika, iż po otrzymaniu pisma spółki z dnia [...] czerwca 2012 r. skarżący zwrócił się do Urzędu Gminy w O. oraz Urzędu Wojewódzkiego we W. o nadesłanie kopii wskazanych decyzji. Równocześnie skarżący pomimo otrzymania odpowiedzi odmownych (odpowiednio w dniu [...] lipca 2012 r. i [...] lipca 2012 r.) zaniechał poinformowania o tym strony przeciwnej. Tym samym, wobec okoliczności, że spółka nie miała wiedzy o odmowie udostępnienia skarżącemu wskazanych decyzji administracyjnych przez właściwe organy, przy uwzględnieniu, iż skarżący przez niemal pół roku nie informowali spółki o jakichkolwiek przeszkodach w weryfikacji danych uzyskanych od spółki stwierdzić można, że powyższe wyklucza przypisanie T. S.A. bezczynności w rozumieniu ustawy. Wskazała, że w myśl art. 1 ust. 2 ustawy dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja fizycznie istnieje i nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy, nie funkcjonuje w obiegu publicznym i zainteresowany nie ma innego trybu dostępu do niej – powołany przepis ustawy wyłącza stosowanie jej przepisów w sytuacji, gdy wnioskodawca ma zapewniony dostęp do żądanych dokumentów w innym trybie. Niezależnie od powyższego podniosła, że w przypadku potraktowania żądanej informacji, jako informacji nienoszącej cech informacji publicznej, brak podstawy do działania na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a skierowany do organu wniosek nie zawiązuje postępowania jurysdykcyjnego na jej gruncie. Dodała, że tożsama sytuacja ma miejsce, gdy wniosek o udzielenie informacji zostanie skierowany do podmiotu, który nie mieści się w obszarze podmiotów zobowiązanych na gruncie ustawy. Obie wskazane podstawy mają, zdaniem spółki zastosowanie w niniejszej sprawie. Podniosła, że sprawa objęta wnioskiem dotyczy relacji stron na gruncie cywilnoprawnym, wynikających z wezwania do wypłaty wynagrodzenia z tytułu ustanowienia służebności przesyłu w oparciu o art. 305¹ Kodeksu cywilnego i wynagrodzenia z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości. W ocenie spółki kwestie te mają charakter indywidualny i nie mogą być zaliczane do spraw publicznych. Wskazane decyzje w świetle otrzymanej korespondencji służyć mają wyłącznie celom maksymalizacji kwoty wynegocjowanego/dochodzonego przed sądem wynagrodzenia, stąd służą interesom procesowym przeciwnika procesowego strony. W tym kontekście realizacja wniosku skarżących uderzać może w interesy majątkowe spółki, tj. dobro chronione wyłączeniem z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym kontekście wskazane decyzje nie ingerują w sferę publiczną – dotyczą natomiast stosunku majątkowego stron, tj. sfery regulowanej przez Kodeks cywilny. Wskazała, że zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2011 r. wyrażone w wyroku w sprawie sygn. akt I OSK 1987/11, zgodnie z którym samo powoływanie się na ustawę o dostępie do informacji publicznej nie implikuje konieczności jej stosowania, jeśli z całokształtu okoliczności wynika, że skarżący ma zapewniony dostęp do żądanych informacji w innym trybie i jeżeli jest to wniosek w indywidualnej sprawie. Wskazała również, że sprawami publicznymi w rozumieniu ustawy nie są, zdaniem spółki indywidualne sprawy danej osoby, zwłaszcza o charakterze prywatnym, lub podmiotu niebędącego władzą publiczną lub innym podmiotem wykonującym zadania publiczne. Jej zdaniem, wniosek skarżących zawarty w piśmie z dnia 14 lutego 2012 r. stanowił swoiste nadużycie prawa do informacji, ponieważ służył uzyskaniu informacji, która ma zostać wykorzystana do realizacji subiektywnych celów wnioskodawcy (maksymalizacji wynagrodzenia z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości skarżących). Prawo dostępu do informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego, a jego granice wyznaczone są m.in. przez konieczność respektowania praw i wolności innych podmiotów, w tym przypadku – tajemnicę przedsiębiorcy. W świetle powyższego, informacje związane z udostępnieniem skarżącym wnioskowanych dokumentów, jako mogące mieć wpływ na strategię dalszego postępowania w zakresie wystosowanych roszczeń posiadają dla spółki wartość gospodarczą (negocjacyjną) w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i z uwagi na powyższe stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa. Wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji uznał, iż podstawową kwestią, która wymagała wyjaśnienia w niniejszej sprawie było ustalenie, czy podmiot, do którego skierowano wniosek o udzielenie informacji, to jest T. S.A. Oddział w J., jest podmiotem zdolnym w znaczeniu prawnym do skutecznego rozpatrzenia sprawy. Sąd I instancji zauważył, iż zdolność prawną do prowadzenia postępowania administracyjnego, poza organami administracji publicznej, mają także inne podmioty, gdy są powołane do załatwiania spraw administracyjnych. O właściwości podmiotu do rozpoznania i załatwienia określonej sprawy stanowią przepisy prawne zawarte w ustawach o materialnoprawnym charakterze. W niniejszej sprawie krąg tych podmiotów określa ustawa o dostępnie do informacji publicznej w art. 4 ust. 1. Sąd I instancji podniósł, iż ze statutu T. S.A. oraz regulaminu organizacyjnego wymienionego podmiotu, wynika, że T. A. jest spółką akcyjną z siedzibą w K., do której stosuje się przepisy ustawy Kodeks spółek handlowych. W zakresie swojej działalności Spółka może otwierać i prowadzić oddziały, zakłady, biura, przedstawicielstwa i inne jednostki. Z uprawnienia tego Spółka skorzystała. W związku z rozczłonkowaniem organizacji pojawia się problem swoistości konstrukcji podmiotowości prawnej, zarówno w prawie cywilnym (gospodarczym), administracyjnym i w prawie pracy. Analizując problem z punktu prawa administracyjnego zdaniem Sądu I instancji należy postawić pytanie, czy oddział przedmiotowej Spółki, kierowany przez właściwy organ, ma atrybut podmiotu zobowiązanego (uprawnionego) do rozpoznania skierowanej do niego sprawy dotyczącej udzielenia informacji publicznej, a także, czy oddział tej Spółki jest wyposażony w atrybut zdolności sądowej w rozumieniu art. 25 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie sporu z dostępem do żądanej informacji. Nabycie osobowości prawnej przez spółkę akcyjną następuje, w świetle art. 12 ustawy – Kodeks spółek handlowych z chwilą wpisania do rejestru, tzn. Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Handlowego. Żaden z przepisów Kodeksu spółek handlowych nie przyznaje natomiast osobowości prawnej, jak też zdolności sądowej oddziałowi spółki akcyjnej mającej siedzibę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, i to bez względu na zakres ich samodzielności organizacyjnej czy finansowej. Wskazana regulacja Kodeksu spółek handlowych odnosi się przede wszystkim do unormowania kwestii osobowości (samodzielności) jednostki w sferze stosunków cywilnoprawnych (gospodarczych), nie wykluczając jednak możliwości statutowego delegowania kompetencji do załatwiania określonych spraw na szczeblu oddziału Spółki. Takimi sprawami mogą być m.in. sprawy z zakresu dostępu do informacji publicznej. Z takim przekazaniem (delegowaniem) kompetencji łączyłaby się ewentualna kwestia uznania wewnętrznej jednostki organizacyjnej osoby prawnej za organ administracyjny w znaczeniu funkcjonalnym, właściwy do podejmowania aktów i czynności w stosunku do osób mających podmiotowość administracyjnoprawną. Organ taki, w przypadku złożenia skargi do sądu administracyjnego staje się stroną przeciwną skarżącemu (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 85). W świetle treści art. 25 § 1 p.p.s.a. zdolność sądową ma osoba prawna, która dokonuje czynności procesowych przez organy uprawnione do działania w jej imieniu, natomiast w myśl art. 25 § 3 p.p.s.a., zdolność sądową mają także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. O tym, że przekazanie określonej części podmiotowości Spółki na rzecz jej jednostek organizacyjnych jest możliwe świadczy postanowienie § 31 ust. 1 statutu Spółki, zgodnie z którym: oddziały Spółki mogą otrzymać status pracodawcy na podstawie uchwały zarządu. W świetle powyższego status odrębnego pracodawcy w rozumieniu art. 3 Kodeku pracy przyznano m.in. Oddziałowi Spółki w J. (§ 7 ust. 8 pkt 5 regulaminu organizacyjnego Spółki). Sąd I instancji doszedł do przekonania, iż analiza statutu i regulaminu organizacyjnego przedmiotowej Spółki wskazuje, że poza sprawami z zakresu prawa pracy takie delegowanie kompetencji we wskazanym obszarze nie nastąpiło. Potwierdza to postanowienie § 23 statutu Spółki, w którym stanowi się, że zarząd prowadzi sprawy Spółki i reprezentuje ją we wszystkich czynnościach sądowych i pozasądowych, oraz § 5 ust. 1 regulaminu organizacyjnego, zgodnie z którym zarządzanie Spółką należy do kompetencji zarządu. Oznacza to, że w świetle powołanych regulacji łączących kompetencje do zarządzania sprawami Spółki (w czym mieści się także prowadzenie postępowania w sprawie udostępnienia dotyczących jej informacji) ze strukturą Spółki jako całością, a nie z jej wewnętrznymi jednostkami organizacyjnymi oraz wobec braku w przepisach statutowych postanowień delegujących te kompetencje lub określoną ich część na oddziały wchodzące w skład Spółki, brak jest podstaw do kreowania podmiotowości jej wewnętrznych jednostek organizacyjnych w zakresie prowadzenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Potwierdza to pośrednio treść § 26 ust. 1 regulaminu Spółki, który stanowi, że upoważnionymi do udzielania informacji (...) z zakresu działalności Spółki (...) są członkowie zarządu i rzecznik prasowy. Brak jest w konsekwencji podstaw do kreowania przymiotu zdolności sądowej oddziału Spółki. W szczególności nie może być ona wywodzona z faktu przyznania Oddziałowi Spółki w J. podmiotowości w sferze z zakresu prawa pracy, z której wynika wyłącznie zdolność sądowa i procesowa w sprawach z zakresu prawa pracy powiązana z podmiotowością w sferze czynności odnoszących się do zatrudniania i zwalniania pracowników oraz podejmowania innych czynności dotyczących stosunku pracy. W tak ujętym obszarze nie mieści się podejmowanie aktów z zakresu informacji publicznej, stanowiące domenę prawa publicznego (administracyjnego). Powyższe zdaniem Sądu I instancji prowadzi do wniosku, że tylko przedmiotowa Spółka Akcyjna, jeżeli wykonuje zadania publiczne, mogłaby być stroną postępowania ze skargi na bezczynność w sprawie udzielenia informacji publicznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli D.B. oraz P.B. zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. poprzez jego brak jego zastosowania w sprawie, art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego brak jego zastosowania w sprawie. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi oraz orzeczenie zwrotu skarżącym wpisu sądowego w kwocie 100 zł w oparciu o art. 189 i art. 232 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a. Ponadto wniesiono o zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. od Spółki solidarnie na rzecz skarżących kosztów postępowania wg norm przepisanych, z wyszczególnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za usprawiedliwione, chociaż z innych przyczyn niż wskazano to w skardze kasacyjnej. Nie można zgodzić się z poglądem Sądu I instancji, że [...] T. nie ma zdolności sądowej wobec czego nie mógł występować w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Postępowanie w sprawach dotyczących informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym, w którym inaczej niż w innych postępowaniach przed sądem administracyjnym, określony został krąg podmiotów występujących przed tym sądem. Stroną zobowiązaną do udostępniania informacji publicznej są bowiem nie tylko organy władzy publicznej czy też osoby prawne, ale także podmioty reprezentujące jednostki organizacyjne wykonujące zadania publiczne lub dysponujące majątkiem publicznym. Celem jaki powinien być realizowany przy rozpoznawaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jest jak najszybsze, w ramach obowiązującego prawa, jej udzielenie. Niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej trzeba ponadto przypomnieć, że kwestia dotycząca obowiązku udostępniania informacji publicznej przez przedsiębiorstwa energetyczne była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony m.in. w wyrokach NSA w sprawach o sygn. akt I OSK 102/13, I OSK 642/13 i I OSK 851/10 w których stwierdzono, że przedsiębiorstwa energetyczne są przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Należałoby w tej sytuacji rozważyć czy [...] T. S.A. w J. jest jednostką organizacyjną, o której mówi wskazana wcześniej norma prawna. Jak wynika z § 7 Regulaminu Organizacyjnego Spółki T. przedsiębiorstwo spółki jest organizacją wielooddziałową. Jednostkami organizacyjnymi spółki są: Centrala i Oddziały, przy czym Oddziały Spółki są zarejestrowane w Krajowym Rejestrze Sądowym. Oddział Spółki jest zatem wydzieloną organizacyjnie i prawnie jednostką organizacyjną wykonującą zadania publiczne, która może zarówno wytwarzać jak i posiadać informacje będące informacjami publicznymi. Za całokształt spraw związanych z działalnością Oddziału odpowiada Dyrektor Oddziału. Do jego zadań należy również realizowanie polityki bezpieczeństwa i informacji w Oddziale. Uprawnieniem Dyrektora Oddziału jest reprezentowanie Spółki na zewnątrz zgodnie z obowiązującym pełnomocnictwem. Należy wobec tego przyjąć, że skoro realizowanie polityki informacyjnej Oddziału należy do obowiązków Dyrektora Oddziału nie jest konieczne udzielanie w tym zakresie pełnomocnictwa. Tak więc Dyrektor Oddziału Spółki T. jest organem właściwym do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w tym również do wydania jako organ I instancji decyzji odmownej w oparciu o art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Trzeba dodatkowo wskazać, że zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie występował przed sądem administracyjnym Oddział Spółki w J., który nie miał zdolności sądowej. Jednak jak wynika z akt sprawy Oddział ten reprezentował pełnomocnik ustanowiony przez władze Centrali a nie Dyrektora Oddziału. Sąd nie odniósł się do tej kwestii chociaż również wymaga ona wyjaśnienia. Rozpoznając sprawę ponownie, Sąd I instancji winien zatem rozważyć czy Dyrektor Oddziału, jako organ jednostki organizacyjnej będącej adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, pozostawał w bezczynności czy też nie. Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Podstawą orzeczenia o kosztach postępowania był przepis art. 203 p.p.s.a.