I OSK 1716/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.), Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk, Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek, po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 474/12 w sprawie ze skargi T. G. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych w przedmiocie rozpatrzenia odwołania i wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt. 2. i w tym zakresie sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych na rzecz T. G. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 474/12, po rozpoznaniu skargi T. G. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w pkt 1 zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 8 czerwca 2009 r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania; w pkt 2 stwierdził, że bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3 oddalił skargę w pozostałym zakresie. Wyrok wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: T. G. wniósł skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych polegającą na nierozpoznaniu odwołania od decyzji Komendanta Głównego Straży Pożarnej z [...] stycznia 2009 r., ewentualnie na nierozpoznaniu wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu podniósł, że mimo uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2010 r., uchylającego rozstrzygnięcia organu w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z [...] stycznia 2009 r., organ nie prowadzi postępowania w tym przedmiocie i nie wydał żadnego rozstrzygnięcia. Skarżący zaznaczył, że w wyroku tym Sąd stwierdził, że odwołanie złożone zostało w terminie, a postępowanie dotyczące przywrócenia terminu jest bezprzedmiotowe. Organ przez okres 30 miesięcy nie rozpoznał odwołania ani też wniosku o przywrócenie terminu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, a uzasadniając swoje stanowisko podniósł, że wyrok WSA z 24 lutego 2010 r. dotyczył wyłącznie postępowania w sprawie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Komendanta Głównego PSP z [...] stycznia 2009 r. i w żaden sposób nie obligował organu do podjęcia działania w tym zakresie. W rezultacie organ nie mógł wydać postanowienia w sprawie, zgodnie ze składanym przez skarżącego wnioskiem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku zaznaczył, że bezczynność organu polega na tym, że organ zobowiązany do rozpoznania sprawy, czy do podjęcia czynności, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony. W przedmiotowej sprawie należało ocenić, czy organ rozpatrzył wniosek strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, w formie określonej przepisami prawa. Skarżący 8 czerwca 2009 r. wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji ze stycznia 2009 r. w przedmiocie przeniesienia go na inne stanowisko. Postanowienia z lipca i października 2009 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2010 r. (sygn. akt II SA/Wa 2053/09). Zdaniem Sądu pierwszej instancji, na obecnym etapie postępowania, ponownego rozpoznania wymaga wniosek strony z 8 czerwca 2009 r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W sytuacji, gdy rozstrzygnięcia organu w zakresie przedmiotowego wniosku, zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, stan postępowania cofnął się do etapu wniesienia wniosku o przywrócenie terminu, który jest nierozstrzygnięty. W tym stanie sprawy zasadne okazało się stwierdzenie bezczynności i w konsekwencji orzeczenie jak w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 149 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała cech rażącego naruszenia prawa, nie wynikała bowiem ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia prawomocnego wyroku. W świetle motywów leżących u podstaw wydania wyroku z 24 lutego 2010 r. organ pozostawał w przekonaniu, że postępowanie w sprawie przywrócenia terminu nie wymaga już dalszego prowadzenia. Na zakończenie Sąd stwierdził, że rozpoznając sprawę nie miał podstaw, aby stwierdzać bezczynność organu w zakresie rozpoznania odwołania od decyzji w przedmiocie przeniesienia strony na inne stanowisko. Do czasu formalnego rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji, brak jest podstaw dla skutecznego zarzucenia organowi bezczynności w tym zakresie. T. G. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o uchylenie punktu 2 wyroku i przekazanie sprawy wymienionemu Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego jej rozpoznania albo stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W podstawach kasacyjnych zarzucono naruszenie art. 149 § 1 i art. 151 w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji bezspornego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez organy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności wskazano na to, że WSA w wyroku z 24 lutego 2010 r. przesądził, iż odwołanie złożone zostało w terminie a postępowanie dotyczące przywrócenia terminu jest bezprzedmiotowe. Ponadto zaznaczono, że rażące naruszenie prawa, występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, to jest takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, to jest takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień. Autor skargi kasacyjnej odwołał się do treści wynikających z przepisu art. 35, 36, 37 k.p.a. oraz art. 7, 8 i 12 k.p.a. W konkluzji podkreślono, że w toku całego, trwającego od ponad czterech lat postępowania, organ II instancji (Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji) wydając łącznie trzy postanowienia nigdy nie dochował terminów określonych w art. 35 k.p.a. W jego ocenie bezsporne jest, że bezczynność organu była rażąca, skoro od 7 maja 2010 r. (data uprawomocnienia się wyroku WSA z 24 lutego 2010 r.) organ: – nie załatwił sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.); – nie zawiadomił strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia (art. 36 § 1 k.p.a.); – nie podjął starań polegających na gromadzeniu materiału niezbędnego do rozpoznania przedmiotowego wniosku z dnia 8 czerwca 2009 r. (dysponował pełną dokumentacją w sprawie); – nie informował strony o podejmowanych czynnościach organu w toku prowadzenia postępowania (bo nie prowadził żadnych czynności); – nie wskazał również dodatkowego terminu zakończenia postępowania; – nie wykazał na żadnym etapie postępowania, w tym także w "odpowiedzi na skargę" z dnia 23 listopada 2012 r. żadnych zaistniałych obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających organowi administracji publicznej terminowe podjęcie rozstrzygnięcia. Minister Spraw Wewnętrznych wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy. Zarzut kasacyjny skierowany został wyłącznie co do pkt 2 wyroku, w którym Sąd Wojewódzki zawarł stwierdzenie, że bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zgodzić się należało ze stroną skarżącą, że zakwestionowane rozstrzygniecie podjęte zostało przez Sąd Wojewódzki z naruszeniem art. 149 § 1 p.p.s.a. Dla oceny, czy stwierdzona niesprawność postępowania rażąco naruszyła prawo, istotne znaczenie miała analiza wcześniejszych rozstrzygnięć sądowych związanych z przedmiotem niniejszej sprawy. Mianowicie wyrokiem WSA z 8 grudnia 2009 r. (sygn. II SA/Wa 1247/09) i wyrokiem NSA z 29 września 2009 r. (sygn. I OSK 478/10) przesądzono prawidłowość postanowienia MSWiA z 29 maja 2005 r. stwierdzającego, że odwołanie z 24 marca 2009 r. wniesione zostało przez skarżącego z uchybieniem terminu. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 lutego 2010 r. (sygn. II SA/Wa 2053/09) uchylił postanowienia organu o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, wydane wskutek rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 8 czerwca 2009 r. Z uzasadnienia tego wyroku wynika przede wszystkim to, że w ocenie Sądu pismo strony z 20 stycznia 2009 r. w oznaczonej części stanowiło odwołanie od decyzji z [...] stycznia 2009 r., a w konsekwencji bezprzedmiotowe okazało się postępowanie w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia odwołania. Z kolei zaskarżonym wyrokiem, Sąd uwzględniając skargę, zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 8 czerwca 2009 r., przyjmując jednocześnie, że stwierdzona bezczynność nie była wynikiem złej woli organu lecz przekonania organu, że postępowanie w sprawie przywrócenia terminu nie wymagało dalszego prowadzenia. Wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego nie było jednak podstaw by uznać, że bezczynność organu mogła być tłumaczona wątpliwościami co do skutków prawnych wyroku z 24 lutego 2010 r. Brak czynności w sprawie dotyczącej przywrócenia terminu mógłby być ewentualnie usprawiedliwiony, gdyby organ rozpoznał odwołanie zawarte w piśmie z dnia 20 stycznia 2009 r., a więc to, które wniesione zostało z zachowaniem ustawowego terminu. Tymczasem organ nie zakończył formalnie postępowania wszczętego wnioskiem z 8 czerwca 2009 r. ani też nie zajął się odwołaniem z 20 stycznia 2009 r., zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku z 24 lutego 2010 r. Skoro Sąd Wojewódzki w wymienionym wyroku wyraźnie zakwalifikował pismo z 20 stycznia 2009 r. (w pkt 2–5), jako odwołanie od decyzji z dnia 6 stycznia 2009 r., to oczywistym było, że powinno być ono rozpoznane przez właściwy organ. Zaznaczyć przy tym należy, że nadanie biegu odwołaniu z 20 stycznia 2009 r. nie było uwarunkowane zakończeniem postępowania w przedmiocie przywrócenia terminu, gdyż wniosek z 8 czerwca 2009 r. dotyczył odwołania z 24 marca 2009 r., a więc tego, które złożone zostało z uchybieniem terminu. Z tych właśnie względów Sąd w wyroku z 24 lutego 2010 r. wypowiedział się o bezprzedmiotowości postępowania w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia odwołania, co nie zwalniało organu od formalnego jego zakończenia, stosownie do art. 105 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. Reasumując należy stwierdzić, że prawidłowe byłoby zarówno takie procedowanie, w ramach którego organ przystąpiłby do rozpatrzenia odwołania, po umorzeniu postępowania w przedmiocie przywrócenia terminu, ale nie było też przeszkód do podjęcia działań w obu postępowaniach równocześnie. Zauważyć bowiem należy, że zainicjowane zostały dwa postępowania wskutek złożenia przez skarżącego w różnych datach odwołań, przy czym jedno wniesione zostało w ustawowym terminie, tj. 20 stycznia 2009 r., a drugie z uchybieniem terminu, tj. 24 marca 2009 r. Podkreślić trzeba, że na bieg skutecznie złożonego odwołania z 20 stycznia 2009 r. nie miał żadnego wpływu wyrok WSA z 8 grudnia 2009 r. i wyrok NSA z 29 września 2009 r., gdyż dotyczyły one wyłącznie nieterminowego złożenia odwołania z 24 marca 2009 r. W takim stanie sprawy organ, dysponujący wykwalifikowaną kadrą urzędniczą, nie powinien mieć wątpliwości w jakim kierunku prowadzić postępowanie po wydaniu przez Sąd Wojewódzki wyroku z 24 lutego 2010 r. Oczywistym jest bowiem, że wyrok kasacyjny powoduje powrót do takiej sytuacji w postępowaniu, jaka miała miejsce przed wydaniem postanowień z 27 lipca 2009 r. i 8 października 2009 r. o odmowie przywrócenia terminu. Wydanie wyroku uchylającego zaskarżone orzeczenie oraz orzeczenie je poprzedzające sprawia, że właściwy organ ma obowiązek kontynuowania postępowania administracyjnego, przy czy w ponownie prowadzonym postępowaniu ma możliwość wydania kolejnego orzeczenia konkretyzującego stosunek prawny, na tle którego wszczęte zostało postępowanie, bądź formalnego zakończenia rozpoczętych czynności procesowych poprzez umorzenie postępowania. Jeżeli organ administracji nie załatwia sprawy w powtórnym postępowaniu mimo upływu terminów ustawowych, to oznacza, że pozostaje w bezczynności. W okolicznościach konkretnej sprawy zaakcentować należy, że ustalenie skutków wyroku kasacyjnego wiąże się ściśle z regulacją art. 153 p.p.s.a. stanowiącego, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W orzecznictwie przyjmuje się, że ocena prawna, która z mocy art. 153 p.p.s.a. staje się wiążąca, może dotyczyć w szczególności stanu faktycznego sprawy, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu do wydania danego rozstrzygnięcia. Konsekwencją oceny prawnej wyrażonej przez sąd są wskazania określające sposób postępowania organu administracji w dalszym toku sprawy (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 544–546 i powołane tam orzeczenia NSA). Zaznaczyć należy, że mocą wiążącą objęta jest taka ocena prawna wyrażona przez sąd, której logiczną konsekwencją było podjęte rozstrzygnięcie co do kontrolowanego aktu. W rozpoznawanej sprawie należało zwrócić uwagę, że Sąd Wojewódzki uchylając wyrokiem z 24 lutego 2010 r. postanowienia w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu stwierdził bezprzedmiotowość postępowania wszczętego wnioskiem z 8 czerwca 2009 r., przy czym bezprzedmiotowość tą powiązał z tym, że jako odwołanie (złożone w terminie) zakwalifikował pismo z 20 stycznia 2009 r., a wniosek z 8 czerwca 2009 r. dotyczył odwołania z 24 września 2009 r. Z uzasadnienia wymienionego wyroku wynika zatem, że stanowisko Sądu Wojewódzkiego stało się wiążące co do tego, że pismo z 20 stycznia 2009 r. stanowi odwołanie od decyzji z [...] stycznia 2009 r., a w konsekwencji postępowanie w przedmiocie przywrócenia terminu stało się bezprzedmiotowe. Tak sformułowana ocena prawna zawierała w sobie jednocześnie wskazania co do dalszego postępowania wpadkowego, jak też postępowania odwoławczego. Jak już zostało wyżej wskazane, drugorzędne znaczenie miała kolejność działań organu, ważne było natomiast aby: po pierwsze – zakończyć postępowanie wpadkowe w przedmiocie przywrócenia terminu, a po drugie – rozpoznać odwołanie zawarte w piśmie z 20 stycznia 2009 r. Niepodjęcie żadnych czynności w wymaganym zakresie stanowiło naruszenie nie tylko przepisów art. 35–36 k.p.a., ale też zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, 8 i 12 k.p.a., co słusznie zarzucono w skardze kasacyjnej. Z tych względów zasadne było uchylenie wyroku w zaskarżonej części. Z uwagi na uprawomocnienie się wyroku w zakresie dotyczącym bezczynności w rozpatrzeniu odwołania, rzeczą Sądu Wojewódzkiego będzie podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 1 zd. drugie i art. 149 § 2 p.p.s.a. – w odniesieniu do bezczynności w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Ze względów przedstawionych wyżej orzeczono jak w sentencji, zgodnie z przepisami art. 185 § 1 p.p.s.a. i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.