II SA/Wa 212/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędziowie WSA Adam Lipiński (spr.), Andrzej Góraj, , Protokolant specjalista Elwira Sipak, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o utracie statusu osoby bezrobotnej oraz o utracie prawa do dodatku szkoleniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Pismem z dnia 6 maja 2011 r. J. W.wystąpił do Powiatowego Urzędu Pracy w W. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta W. z dnia [...] listopada 2006 r. orzekającej o utracie przez zainteresowanego statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] września 2006 r. oraz o utracie prawa do dodatku szkoleniowego z dniem [...] września 2006 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Wojewoda [...] orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji. Od rozstrzygnięcia Wojewody [...] J. W. złożył odwołanie do organu II instancji. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., działając na zasadzie art. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 Kpa, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]z dnia [...] czerwca 2011 r. W uzasadnieniu decyzji Minister Pracy i Polityki Społecznej wskazał, co następuje. W dniu 11 września 2006 r. J. W.otrzymał skierowanie do odbycia szkolenia "Mała gastronomia z uwzględnieniem obsługi bufetu, baru, pracy kelnerskiej, obsługa kas fiskalnych + (blok języka angielskiego i języka niemieckiego) + 3 tygodniowa praktyka u pracodawcy", które miało się odbywać w okresie od dnia 13 września 2006 r. do dnia 19 stycznia 2007 r. Zainteresowany został pouczony o obowiązkach osoby skierowanej na szkolenie, w tym m.in. do regularnego uczęszczania na zajęcia kursu, systematycznego realizowania jego programu i przestrzegania regulaminu obowiązującego w instytucji szkoleniowej, każdorazowego usprawiedliwiania nieobecności na zajęciach szkoleniowych, najpóźniej w terminie 7 dni od daty jego wystawienia. W związku z rozpoczęciem kursu, decyzją z dnia [...] września 2006 r. Prezydent Miasta W. przyznał J. W. prawo do dodatku szkoleniowego od dnia 13 września 2006 r. w wysokości [...] zł brutto miesięcznie. Z list obecności wynika, że J. W.w dniach 13, 14, 15 i 18 września 2006 r. uczestniczył w kursie. Następnie w okresie od dnia 19 września 2006 r. do zakończenia kursu tj. do dnia 19 stycznia 2007 r. nie uczestniczył w zajęciach o czym świadczy brak podpisu na listach obecności. Zainteresowany nie przystąpił też do egzaminu sprawdzającego z języka angielskiego, który obył się w dniu [...] stycznia 2007 r., co potwierdza protokół egzaminacyjny. W związku z nieobecnościami na zajęciach, pismami z dnia 26 września 2006 r. oraz z dnia 17 października 2006 r. J. W.został wezwany do stawienia się w Powiatowym Urzędzie Pracy w W. Korespondencja pomimo dwukrotnego awizowania została zwrócona z placówki pocztowej z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie". Wyżej wymienione wezwania wysłane zostały na podany przez stronę w oświadczeniach adres zamieszkania tj. [...] W wyniku rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Prezydent Miasta W. orzekł o utracie przez J. W. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] września 2006 r. oraz o utracie prawa do dodatku szkoleniowego z dniem [...] września 2006 r. Podstawą materialnoprawną wyżej wymienionego rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. nr 99, poz. 1001 ze zm.), w szczególności art. 33 ust. 4 pkt 7 ustawy o zatrudnieniu, w myśl którego starosta z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3 pozbawia statusu bezrobotnego, bezrobotnego, który z własnej winy przerwał staż, szkolenie, przygotowanie zawodowe w miejscu pracy lub wykonywanie prac, o których mowa w art. 73a, lub inną formę pomocy określoną w ustawie. Pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od dnia przerwania na okres wskazany w pkt 3 ustawy. Przepisy ustawy o promocji zatrudnienia nie zawierają definicji legalnych, użytych w treści art. 33 ust. 4 pkt 1 i 7 pojęć "uzasadnionej przyczyny niestawiennictwa" i "własnej winy w przerwaniu szkolenia". Rozumienie powyższych sformułowań wyjaśniane jest w orzecznictwie sądowym. Uzasadnione przyczyny to okoliczności natury obiektywnej, niezależne od woli bezrobotnego, a więc przeszkody na które bezrobotny nie miał wpływu, na przykład nagła choroba, brak możliwości dojazdu z powodu przerw w komunikacji lub inne nagłe zdarzenie typu pożar, powódź. Za uzasadnione przyczyny nie uznaje się natomiast okoliczności powstałych tylko na skutek lekkomyślności czy niedbalstwa zainteresowanego (wyrok NSA z dnia 26.10.2010 r., 1OSK 942/10, Lex nr 745385). Uzasadniona przyczyna każdorazowo musi poddawać się weryfikacji. Ustalenie jej wystąpienia należy do organu prowadzącego postępowanie (wyrok NSA z dnia 09.11.2009 r., I OSK 422/09, Lex nr 588788; 17.02.2010 r., I OSK 1319/09, Lex nr 595071). Wina bezrobotnego rozumiana jest jako naganny stosunek psychiczny osoby do podejmowanego działania uzewnętrzniający się w podjęciu lub zaniechaniu podjęcia określonych czynności, wyrażając się przez lekkomyślność albo niedbalstwo (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 17/12 - dostępny na stronie internetowej http//www.nsa.gov.pl). W ocenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej oczywistym jest, że J. W.nie wykonał nałożonego nań obowiązku ukończenia szkolenia, gdyż w dniach [...] września 2006 r. do dnia [...] stycznia 2007 r. był nieobecny na zajęciach i we wskazanym w skierowaniu terminie nie usprawiedliwił swojej nieobecności. W konsekwencji Prezydenta Miasta W. prawidłowo, działając zgodnie z powołanym powyżej art. 33 ust. 4 pkt 7 ustawy o zatrudnieniu, pozbawił J. W. statusu bezrobotnego. Naruszenie obowiązku stawiennictwa w szkoleniu w sposób zawiniony, obciążono sankcją w postaci orzeczenia o utracie statusu bezrobotnego na okres [...] dni (art. 33 ust. 4 pkt 7 ustawy). Po myśli wymienionego przepisu prezydent miasta (właściwy na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 36 ustawy) pozbawia na okres [...] dni statusu bezrobotnego osobę, która z własnej winy przerwała szkolenie. Podkreślenia wymaga bezwzględnie obowiązujący charakter omawianego przepisu, co oznacza, iż w razie stwierdzenia, że zachodzi wymieniona w nim okoliczność, organ zobowiązany jest orzec o utracie statusu bezrobotnego. Jedyna usprawiedliwiona nieobecność w szkoleniu to tylko taka, którą uznać można za niezawinioną, np. choroba, siła wyższa. Żadne inne przyczyny nie mogą usprawiedliwiać niestawiennictwa na zajęciach. Polemizując z twierdzeniami J. W. zawartymi we wniosku z dnia [...] maja 2011 r. oraz w dalszych pismach Minister Pracy i Polityki Społecznej wskazał, że podniesione zarzuty dotyczące wysłania przez Powiatowy Urząd Pracy w W. wezwania z dnia [...] września 2006 r. oraz z dnia [...] października 2006 r. na adres zamieszkania zamiast na wskazany w karcie rejestracyjnej adres do korespondencji skutkowały, zdaniem J. W. brakiem jego udziału w postępowaniu. Organ wskazuje jednak, iż brak udziału zainteresowanego w postępowaniu w przedmiocie pozbawienia statusu bezrobotnego powinien być przedmiotem oceny w postępowaniu wznowionym i prowadzonym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Podkreślić należy, że naruszenia przepisów postępowania administracyjnego uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 Kpa). Ponadto w orzecznictwie sądowo-administracyjnym powszechnie przyjmuje się, iż okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 120/08, Lex nr 485364). W odróżnieniu od przypadków, które uzasadniają wznowienie postępowania (art. 145 § 1 Kpa w przypadkach wymienionych w art. 156 § 1 Kpa wada - i to wyjątkowo ciężka - musi tkwić w samej decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 1998 r. sygn. akt II SA 1241/98, Lex nr 41894). Minister Pracy i Polityki Społecznej uznał za trafną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. W rozpatrywanej sprawie nie zaistniała, żadna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 Kpa powodujących stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] listopada 2006 r., orzekającej o utracie przez J. W. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] września 2006 r. oraz o utracie prawa do dodatku szkoleniowego z dniem [...] września 2006 r. J. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej. Podnosił, iż wadliwe doręczania mu pism w postępowaniu administracyjnym spowodowało nieuczestniczenie przez niego w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...] listopada 2006 r. Podtrzymywał twierdzenie, iż w żadnym dokumencie ani urzędowym przekazie, oświadczeniu nie widnieje zapis mojego wskazania adresu [...] jako adresu zamieszkania lub korespondencji, bowiem nigdy tam nie mieszkałem i nie przebywałem, miałem tylko w dowodzie zameldowanie na pobyt stały. W karcie rejestracyjnej z [...] stycznia 2006 r. w rubryce "Adres do Korespondencji" podano [...] i dla mnie jest to oczywiste. Podałem też w niej adres zameldowania na pobyt stały [...] ale nigdy nie był to adres do korespondencji lub zamieszkania. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i podkreślając brak przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] listopada 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie zaskarżonego orzeczenia następuje w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c). Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej oraz utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody [...]z dnia [...] czerwca 2011 r. są przedwczesne i zostały wydane bez wcześniejszego wyjaśnienia istoty wniosku J. W. z dnia [...] maja 2011 r. w zakresie wzruszenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] listopada 2006 r. orzekającej o utracie przez zainteresowanego statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] września 2006 r. oraz o utracie prawa do dodatku szkoleniowego z dniem [...] września 2006 r. Przedmiotowym pismem z dnia [...] maja 2011 r. skarżący domagał się wzruszenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] listopada 2006 r., wskazując na zarzut wydania tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 Kpa), co sugeruje żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności wskazanej przez stronę decyzji. Jednocześnie w piśmie z dnia [...] maja 2011 r. skarżący uzasadniając swój wniosek, podaje okoliczności dotyczące braku udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym kwestionowaną decyzją, z uwagi na wady w doręczeniu mu pism przez organ, które były jak twierdzi adresowane nie pod wskazany przez niego adres do korespondencji. A zatem skarżący w istocie żądając wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, wskazuje przesłanki charakterystyczne dla postępowania o wznowienie danego postępowania administracyjnego (art. 145 Kpa). Argumentacja ta jest następnie powtarzana w odwołaniu i w skardze. Zatem Wojewoda [...] powinien przed rozpatrzeniem merytorycznym wniosku zawartego w piśmie z dnia [...] maja 2011 r., rozpytać skarżącego na okoliczność jakiego sposobu wzruszenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] listopada 2006 r. J. W.żąda, czy jest to tryb stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, czy też tryb wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...] listopada 2006 r. Organ powinien ogólnie wyjaśnić różnice między tymi postępowaniami i zażądać dokładnego sprecyzowania przez zainteresowanego zarówno trybu wzruszenia przedmiotowej decyzji jak i dokładnego wskazania przesłanek odpowiadających wybranemu przez skarżącego trybowi. Wojewoda [...] powyższych czynności wstępnych nie dokonał i rozpoznał pismo skarżącego z dnia [...] maja 2011 r. traktując je jako wniosek o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] listopada 2006 r. orzekającej o utracie przez zainteresowanego statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] września 2006 r. oraz o utracie prawa do dodatku szkoleniowego z dniem [...] września 2006 r. Takie arbitralne zakwalifikowanie żądania strony przez organ narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 Kpa i niewątpliwie miało wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia. Wydana z powyższymi wadami decyzja z dnia [...] czerwca 2011 r. była przedwczesna i naruszała prawo, albowiem w istocie w trybie art. 156 Kpa organ rozpoznawał przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego. Takie wzajemne nakładanie się dwóch odrębnych i kierujących się innymi zasadami postępowania trybów nadzorczych jest niedopuszczalne i musi prowadzić do uchylenia podjętej z takimi wadami decyzji. Minister Pracy i Polityki Społecznej, rozpatrując odwołanie od decyzji Wojewody [...]ego powinien dostrzec powyższe uchybienie i uchylić decyzję organu I instancji, zalecając mu wyjaśnienie istoty pisma strony z dnia [...] maja 2011 r. Brak takiego rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji jest tu o tyle niezrozumiałe, iż organ ten, co wynika z treści uzasadnienia decyzji, dostrzega sprzeczność pomiędzy żądaniem strony, co do trybu wzruszenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] listopada 2006 r. a podanymi przez stronę okolicznościami stanowiącymi przesłanki charakterystyczne dla innego postępowania nadzorczego. Trafnie w tym zakresie Minister Pracy i Polityki Społecznej wskazuje w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż brak udziału zainteresowanego w postępowaniu w przedmiocie pozbawienia go statusu bezrobotnego powinien być przedmiotem oceny w postępowaniu wznowionym i prowadzonym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. I dalej podkreśla, że naruszenia przepisów postępowania administracyjnego uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 Kpa). Ponadto w orzecznictwie sądowo-administracyjnym powszechnie przyjmuje się, iż okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 120/08, Lex nr 485364). W odróżnieniu od przypadków, które uzasadniają wznowienie postępowania (art. 145 § 1 Kpa w przypadkach wymienionych w art. 156 § 1 Kpa wada - i to wyjątkowo ciężka - musi tkwić w samej decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 1998 r. sygn. akt II SA 1241/98, Lex nr 41894). Jednakże, te trafne spostrzeżenia nie zostały przeniesione na grunt niniejszej sprawy i w rezultacie organ II instancji powielił wyżej opisany błąd Wojewody [...]ego, utrzymując w mocy jego decyzję mimo powyższych uchybień. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreśla, iż organ nie może sam arbitralnie decydować za stronę o wyborze instytucji prawnych służących wzruszaniu ostatecznych decyzji. Wojewoda [...], ponownie rozpatrując niniejszą sprawę wykona wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i w zależności od wskazanego przez skarżącego trybu postępowania nadzorczego rozpatrzy sprawę we wskazanym trybie. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 w związku z art. 134 - ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.