II GSK 5345/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Sędzia del. WSA Magdalena Maliszewska Protokolant asystent sędziego Nina Pruk po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Powiatu Kluczborskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Op 179/13 w sprawie ze skargi Powiatu Kluczborskiego na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu z dnia 16 stycznia 2013 r., nr 2/2/2013 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zaciągnięcia kredytu długoterminowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Powiatu Kluczborskiego na Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Op 179/13, oddalił skargę Powiatu Kluczborskiego na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu z dnia 16 stycznia 2013 r., nr 2/2/2013 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zaciągnięcia kredytu długoterminowego. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: Rada Powiatu w Kluczborku w dniu 6 grudnia 2012 r. podjęła uchwałę nr XXVI/187/2012 w sprawie zaciągnięcia przez Powiat Kluczborski kredytu do kwoty 5.800.000 zł z okresem spłaty nieprzekraczającym 3 lat, przeznaczonego na finansowanie planowanego deficytu jednostki samorządu terytorialnego oraz spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów. Spłata tego kredytu wraz z odsetkami następować miała z dochodów własnych powiatu i zostać uwzględniona w budżecie Powiatu Kluczborskiego w okresie obejmującym jego spłatę wraz z odsetkami. Na zabezpieczenie kredytu postanowiono ustanowić zabezpieczenie w formie weksla własnego in blanco. W związku z powyższą uchwałą, w tej samej dacie, Rada Powiatu podjęła także uchwałę nr XXVI/188/2012 w sprawie zmiany wieloletniej prognozy finansowej w której określono prognozowaną wysokość długu na koniec 2012 r. w kwocie 39.807.799 zł, stanowiącej 52,81 % planowanych w tym roku dochodów budżetowych w wysokości 75.372.721 zł. Zaskarżoną uchwałą z dnia 16 stycznia 2013 r., Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu (dalej Kolegium RIO) stwierdziło nieważność uchwały nr XXVI/187/2012 Rady Powiatu w Kluczborku z dnia 6 grudnia 2012 r. w sprawie zaciągnięcia kredytu długoterminowego wskazując, że w wyniku jej podjęcia doszło do naruszenia art. 170 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) zgodnie z którym, w trakcie roku budżetowego łączna kwota długu jednostki samorządu terytorialnego na koniec kwartału nie może przekraczać 60 % planowanych w danym roku budżetowym dochodów tej jednostki. Jak ustaliło Kolegium RIO, rzeczywista wysokość długu Powiatu na dzień podjęcia przedmiotowej uchwały wynosiła 54.767.935 zł, co stanowiło 72,4 % planowanych dochodów jednostki, tym samym przekraczając dopuszczalny ustawowy limit. W dokonanym przez skarżącą obliczeniu wskaźnika łącznej kwoty długu Powiatu do planowanych jej dochodów na poziomie 52,81 %, nie uwzględniono długu publicznego wynikającego z realizacji umowy inwestycyjnej zawartej w 2010 r. ze Spółką z o.o. Siemens w Warszawie pod nazwą "Zwiększenie efektywności energetycznej w obiektach użyteczności publicznej Powiatu Kluczborskiego". Zasadność zaliczenia tego tytułu dłużnego do państwowego długu publicznego, została potwierdzona w nieprawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Op 445/12. Na powyższą uchwałę Kolegium RIO Powiat Kluczborski wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w której domagał się uchylenia w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 170 ust. 2 ustawy o finansach publicznych oraz art. 121 ust. 7 i art. 85 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, poprzez błędne uznanie, że w wyniku podjęcia uchwały Rady Powiatu nr XXVI/187/2012 z dnia 6 grudnia 2012 r. w sprawie zaciągnięcia kredytu długoterminowego doszło do powstania łącznego długu jednostki w wysokości przekraczającej na koniec kwartału 60% planowanych w danym roku budżetowym jej dochodów. W skardze zawarto również wniosek o zawieszenie postępowania do czasu uprawomocnienia się wyroku z dnia 11 stycznia 2013 r. o sygn. akt I SA/Op 445/12 oddalającego skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium RIO z dnia 19 września 2012 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w zaskarżonej uchwale. Według pełnomocnika organu brak było również podstaw do zawieszenia postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. Z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej: p.p.s.a., uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa. Sąd I instancji wskazał, że istotną w rozpoznawanej sprawie okolicznością, na którą zgodnie wskazują obie strony postępowania, jest uprzednie podjęcie przez Radę Powiatu w Kluczborku w dniu 30 sierpnia 2012 r. uchwały Nr XXIII/169/2012 w sprawie zmiany wieloletniej prognozy finansowej, w ramach której dokonano wyeliminowania z tej prognozy zobowiązań wynikających z umowy nr FP/29/2010, zawartej w dniu 25 listopada 2010 r. przez Powiat Kluczborski z Siemens spółką z o.o. pn. "Zwiększenie efektywności energetycznej w obiektach użyteczności publicznej Powiatu Kluczborskiego". Uchwałą nr 21/33/2012 z dnia 19 września 2012 r. Kolegium RIO orzekło o nieważności powyższej uchwały, jako naruszającej art. 226 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 72 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz § 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego. Sąd wskazał, że uchwała ta stała się przedmiotem postępowania przed tut. Sądem, który wydał wyrok z dnia 11 stycznia 2013r. o sygn. akt I SA/Op 445/12 oddalający skargę Powiatu. Sprawa ta obecnie zawisła w postępowaniu kasacyjnym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W ocenie Sądu I instancji powyższy fakt pozostaje jednak bez wpływu na dokonanie oceny zaskarżonej w tym postępowaniu uchwały Kolegium RIO z dnia 16 stycznia 2013 r. nr 2/2/2013. W wyniku stwierdzenia przez uprawniony organ nadzoru nieważności uprzednio podjętej przez Powiat uchwały z dnia 30 sierpnia 2012 r. Nr XXIII/169/2012 w sprawie zmiany wieloletniej prognozy, doszło na podstawie art. 80 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, do wstrzymania z mocy prawa wykonania tej uchwały organu powiatu. Sam fakt podjęcia przez Powiat uchwały z dnia 30 sierpnia 2012 r. Nr XXIII/169/2012 w sprawie zmiany wieloletniej prognozy, w ramach której dokonano wyeliminowania z tej prognozy zobowiązań wynikających z umowy nr FP/29/2010, zawartej w dniu 25 listopada 2010 r. przez Powiat Kluczborski z Siemens spółką z o.o. pn. "Zwiększenie efektywności energetycznej w obiektach użyteczności publicznej Powiatu Kluczborskiego", w stosunku do której organ nadzoru podjął wprawdzie, nieprawomocne jeszcze rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające jej nieważność, nie umożliwiał jeszcze, pominięcie tego zobowiązania w obliczeniu wskaźnika kwoty długu jednostki samorządu terytorialnego na koniec kwartału w stosunku do planowanych w danym roku budżetowym dochodów tej jednostki. Sąd I instancji wskazał, że w uwagi na fakt, iż w samej regulacji art. 170 ustawy o finansach publicznych nie wskazuje się źródeł zobowiązań składających się na dług jednostki samorządu terytorialnego, dlatego w tym zakresie należy odwołać się do art. 72 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z 2009 r. (którego odpowiednik stanowił art. 11 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z 2005 r.) w związku z art. 73 ustawy o finansach publicznych z 2009 r. (któremu odpowiadał art. 68 ustawy o finansach publicznych z 2005 r.). Dług jednostki samorządu terytorialnego tworzą zobowiązania z tytułu wyemitowanych papierów wartościowych opiewających na wierzytelności pieniężne, zaciągniętych kredytów i pożyczek, przyjętych depozytów, a także wymagalnych zobowiązań wynikających z odrębnych ustaw oraz prawomocnych orzeczeń sądów lub ostatecznych decyzji administracyjnych lub uznanych za bezsporne przez właściwą jednostkę sektora finansów publicznych, będącą dłużnikiem. Kwotę długu oblicza się jako wartość nominalną zobowiązań (bez należności ubocznych), przy wyłączeniu zobowiązań wzajemnych jednostek sektora finansów publicznych (L. Lipiec, Komentarz do art. 170 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, LEX/el. 2008). Jak wynika z pisemnych wyjaśnień złożonych na etapie postępowania nadzorczego przez Przewodniczącego Zarządu Powiatu - Piotra Pośpiecha, w sytuacji uwzględnienia zadłużenia wynikającego z realizacji umowy nr FP/29/2010, z dnia 25 listopada 2010 r. dług Powiatu na koniec 2012 r. wynosił 56.580.330,06 zł, co w rzeczywistości stanowiło 80,1% zrealizowanych dochodów budżetowych (pismo z dnia 20.12.2012r.- k 54 akt sądowych). W kolejnym piśmie z dnia 14 stycznia 2013r wskazano, że przewidywane wykonanie dochodów za 2012 r. w powiecie Kluczborskim wyniesie około 70.665.136 zł, natomiast wielkość długu na koniec 2012 r. wyniesie 39.942.798,38 zł, co stanowić będzie około 56,52% zadłużenia, a włącznie z umową zawartą z firmą Simens dług wyniesie 56.580.330,06 zł, co stanowić będzie około 80% zadłużenia. W ocenie Sądu I instancji organ nadzoru słusznie uznał, iż na dzień podjęcia uchwały Rady Powiatu z dnia 6 grudnia 2012 r. w sprawie zaciągnięcia kredytu długoterminowego, należało uwzględnić w wysokości długu wszystkie jego zobowiązania, a łączna kwota długu przekraczała dopuszczalny ustawowy limit. To zaś upoważniało organ nadzoru do podjęcia stosownego rozstrzygnięcia nadzorczego o stwierdzeniu jej nieważności z uwagi na naruszenia art. 170 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. W skardze kasacyjnej Powiat Kluczborski zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji, ewentualnie, jeżeli Sąd uzna naruszenie prawa procesowego za nieistotne, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej uchwały RIO. Ponadto wniósł o wstrzymanie w całości wykonalności uchwały Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu z dnia 16 stycznia 2013 r. nr 2/2/2013, łączne rozpoznanie ze sprawą zawisłą przed NSA (sygn. akt II GSK 610/13) ze skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Opolu z dnia 11 stycznia 2013 r. I SA/Op 445/12 oraz od wyroku WSA w Opolu z dnia 6 lutego 2013 r. I SA/Op 46/13 z uwagi na tożsamą dla wskazanych spraw istotę sporu i tożsamość stron, ewentualnie o zawieszenie postępowania zainicjowanego niniejszą skargą do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Op 445/12 oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. Naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.: 1. art. 170 ust. 2 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 121 ust. 7 oraz art. 85 ustawy - przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych polegające na niewłaściwym zastosowaniu i w konsekwencji błędnym uznaniu, że Skarżący podejmując uchwałę XXVI/187/2012 w dniu 6 grudnia 2012 r. w sprawie zaciągnięcia kredytu długoterminowego do kwoty 5.800.000 zł przeznaczonego na finansowanie planowanego deficytu jednostki samorządu terytorialnego oraz spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów, doprowadził do powstania łącznej kwoty długu jednostki samorządu terytorialnego na koniec kwartału przekraczającej 60% planowanych w danym roku budżetowym dochodów tej jednostki; 2. art. 226 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.,) w związku z art. 72 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o finansach publicznych w związku z § 3 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego (Dz. U. z 2011 r., Nr 298, poz. 1767, dalej: rozporządzenie), polegające błędnej wykładni norm prawnych i w związku tym zakwalifikowaniu umowy nr FP/29/2010 zawartej przez Powiat w dniu 25 listopada 2010 r. do kategorii kredytów i pożyczek, jako umowy nienazwanej o terminie zapłaty dłuższym niż rok, związanej z finansowaniem usług, dostaw, robót budowlanych, która wywołuje skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu i w konsekwencji wliczeniu zobowiązań Umownych do zadłużenia wpływającego na zastosowanie art. 170 ust. 2 ustawy o finansach publicznych; 3. art. 72 ust. 1 pkt 4 ustawy o finansach publicznych w związku z § 3 pkt 4 rozporządzenia w zw. z art. 226 ust. 1 pkt 6 ustawy o finansach publicznych poprzez niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, że do długu Powiatu zaliczyć należy jedynie zobowiązania wynikające z Umowy, które na dzień podjęcia Uchwały nr XXVI/187/2012 w dniu 6 grudnia 2012 r. Rady Powiatu w Kluczborku w sprawie zmiany wieloletniej prognozy finansowej były wymagalne lecz uznaniu, że całość niezapłaconych i niewymagalnych wówczas jeszcze zobowiązań wynikających z Umowy zaliczana powinna być do długu Powiatu; 4. art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych w zw. z § 3 pkt 2 rozporządzenia w zw. z art. 647 Kodeksu cywilnego poprzez błędną wykładnię polegającą na zaklasyfikowaniu Umowy, która w swej treści zawiera essentaialia negotii umowy o roboty budowlane do niedookreślonej i nie definiowanej ustawowo kategorii "umów nienazwanych", która dodatkowo uznana została za umowę "związaną z finansowaniem usług, dostaw, robót budowlanych", w sytuacji gdy Umowa zawiera essentialia negotii umowy roboty budowlane, a więc jest w tym sensie umową o roboty budowlane (o ich wykonanie) a nie "umową związaną z ich finansowaniem"; 5. art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz. U. z 2009 r. Nr 19, poz. 100 ze zm.) poprzez błędną wykładnię, polegającą na nieuznaniu Umowy zawartej przez Skarżącego z Siemens sp. z o.o. za umowę o partnerstwie publiczno - prawnym i w konsekwencji uznaniu za właściwe zaliczenia przez RIO w Opolu zobowiązań wynikających z tej umowy do kategorii państwowego długu publicznego; 6. art. 80 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że przepis ten nie pozwala wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu na wstrzymanie wykonalności nieprawomocnego rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu powiatu, w sytuacji gdy NSA w Warszawie Izba Gospodarcza w sprawie o sygn. akt II GSK 610/13 (sprawa ze skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Opolu z dnia 11 stycznia 2013 r. I SA/Op 445/12) uznał za zasadne i dopuszczalne wstrzymanie wykonalności rozstrzygnięcia nadzorczego RIO; II. naruszenie przepisów prawa procesowego mające wpływ na wynik postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) tj: 1. art. 133 § 1 p.p.s.a. - poprzez orzekanie z pominięciem treści istotnych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy; 2. art. 134 § 1 p.p.s.a. - poprzez orzekanie poza granicami sprawy, a więc także co do zasadności sprawy zawisłej przed NSA (II GSK 610/13) czym de facto Sąd I instancji orzekający w niniejszej sprawie rozstrzygnął zasadność sprawy ze skargi kasacyjnej wywiedzionej od wyroku WSA w Opolu z dnia 11 stycznia 2013 r. - sygn. akt I SA/Op 445/12. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Regionalna Izba Obrachunkowa w Opolu wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, odmowę wstrzymania wykonania uchwały RIO w Opolu z dnia 16 stycznia 2013 r. nr 2/3/2012, odmowę połączenia przedmiotowej sprawy do łącznego rozpoznania ze sprawą zawisłą przed NSA (sygn. akt II GSK 610/13) ze skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Opolu z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Op 445/12 oraz ze sprawą zawisłą przed NSA o sygn. akt II GSK 826/13 ze skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Opolu z dnia 6 lutego 2013 r. o sygn. akt I SA/Op 46/13, odmowę zawieszenia niniejszego postępowania oraz obciążenie skarżącego kosztami postępowania. Postanowieniem z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 1793/13 wydanym na rozprawie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zawiesił postępowanie toczące się przed tym Sądem ze skargi kasacyjnej Powiatu Kluczborskiego od wyroku WSA w Opolu z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Op 179/13 do czasu uprawomocnienia się wyroku WSA w Opolu z dnia 29 grudnia 2014 r., sygn. akt I SA/Op 825/14 oddalającego skargę Powiatu Kluczborskiego na uchwałę RIO w Opolu z dnia 19 września 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu w Kluczborku z dnia 30 sierpnia 2012 r. w sprawie zmiany długoterminowej prognozy finansowej. Postanowieniem z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 1793/13 Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 128 § 1 pkt 4 p.p.s.a. podjął postępowanie z urzędu, z uwagi na ustanie przyczyny zawieszenia, to jest prawomocne zakończenie postępowania poprzez oddalenie skargi kasacyjnej Powiatu Kluczborskiego od wyroku WSA w Opolu z dnia 29 grudnia 2014 r., sygn. akt I SA/Op 825/14 wyrokiem NSA z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt II GSK 709/15. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach określonych w art. art. 174 p.p.s..a. Z postawionych w niej zarzutów wynika, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie odnosi się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem uchwały Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu Kluczborskiego z dnia 6 grudnia 2012 r. w sprawie zaciągnięcia kredytu długoterminowego stwierdził, że kontrolowana uchwała nie narusza prawa. Z tego mianowicie powodu, że skoro w dniu podjęcia przez radę powiatu wymienionej uchwały, w której nie uwzględniono, gdy chodzi o rzeczywistą wysokość długu, wszystkich jego zobowiązań, łączna kwota tego długu jednostki samorządu terytorialnego przekraczała dopuszczalny limit wynikający z art. 170 ustawy o finansach publicznych, to organ nadzoru zasadnie zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność tej uchwały. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika przy tym, że możliwości przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonej uchwały Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu, a w jej konsekwencji sformułowania oceny o zgodności z prawem kontrolowanego aktu nadzoru nie sprzeciwia się ta okoliczność, że podjęta przez ten w dniu 19 września 2012 r. uchwała w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu w Kluczborku z dnia 30 sierpnia 2012 r. w sprawie zmiany wieloletniej prognozy finansowej (nie jest sporne, że jej przedmiot odnosił się do następczego wykreślenie z tej prognozy zobowiązań mających wynikać z umowy inwestycyjnej zawartej ze spółka Siemens) również stanowi przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego, którego rezultat - na etapie orzekania w rozpatrywanej sprawie - wyraził się w oddaleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu nieprawomocnym wyrokiem z dnia 11 stycznia 2013 r. skargi Powiatu Kluczborskiego na tę uchwałę nadzorczą. Z tego mianowicie powodu, że jak wywiódł Sąd I instancji, stwierdzenie nieważności uchwały Rady Powiatu w Kluczborku z dnia 30 sierpnia 2012 r., jakkolwiek nastąpiło nieprawomocnym jeszcze aktem nadzoru z dnia 19 września 2012 r., to jednak miało ten skutek, że wstrzymało wykonanie z mocy prawa wymienionej uchwały rady powiatu, co wynika z art. 80 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Podważając zasadność tego stanowiska, strona skarżąca przeciwstawiła mu natomiast ten argument, że uchwała podjęta w sprawie wyrażenia zgody na zaciągnięcie kredytu długoterminowego do kwoty 5.800.000 zł przeznaczonego na sfinansowanie planowanego deficytu jednostki samorządu terytorialnego oraz na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów, nie skutkowała powstaniem łącznej kwoty długu jednostki samorządu terytorialnego na koniec kwartału przekraczającej 60% planowanych w danych roku budżetowym dochodów jednostki. Z tego mianowicie powodu, że w zakresie odnoszącym się do istotnych w rozpatrywanej sprawie faktów, Sąd I instancji w ślad za RIO wadliwie przyjął, że na dzień podjęcia przez Radę Powiatu Kluczborskiego przedmiotowej uchwały, w wysokości długu powiatu uwzględniać należało wszystkie jego zobowiązania, których łączna kwota przekraczała określony ustawą próg ostrożnościowy wyznaczony na poziomie 60% planowanych w danych roku budżetowym dochodów jednostki samorządu terytorialnego, w tym również zobowiązania Powiatu Kluczborskiego wynikające z umowy nr FP/29/2010 z dnia 25 listopada 2010 r. zawartej z Siemens spółki z o.o. pn. "Zwiększenie efektywności energetycznej w obiektach użyteczności publicznej Powiatu Kluczborskiego". Strona argumentowała, że umowa ta, wbrew stanowisku Sądu I instancji - który w tym względzie odwołał się do okoliczności w postaci stwierdzenia przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Opolu uchwałą z dnia 19 września 2012 r., nieważności uchwały rady powiatu z dnia 30 sierpnia 2012 r. w sprawie zmiany wieloletniej prognozy finansowej, którą z prognozy tej wyłączono zobowiązania powiatu wynikające z przywołanej umowy nr FP/29/2010 - nie jest umową skutkującą zobowiązaniami klasyfikowanymi do długu publicznego, o której mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych w związku z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikowania tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego. Zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, z którego wynika, że kontrolowana uchwała nadzorcza nie jest niezgodna z prawem. Odnosząc się w pierwszej kolejności do oceny zasadności zarzutów opartych na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a., a mianowicie zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. stwierdzić należy, że nie są one usprawiedliwione. Wbrew stanowisku strony skarżącej, w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w sposób, w jaki przedstawia to skarga kasacyjna. Z wyrażonej na gruncie wymienionego przepisu zasady orzekania sądu administracyjnego I instancji na podstawie akt sprawy wynika, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, uwzględniając również, zgodnie z art. 106 § 4 p.p.s.a., powszechnie znane fakty, a także, jak stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a., dowody uzupełniające z dokumentów. Sąd administracyjny orzeka więc na podstawie akt sprawy, rozpatrując ją na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy - rozumiany, jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach sprawy - oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu oraz zakaz wykraczania poza ten materiał. Konsekwencja powyższego, jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracynym jest to, że naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a., może stanowić, w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a, usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: 1) oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09). Naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09). Innymi słowy, art. 133 § 1 p.p.s.a. może być podstawą skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a nie gdy przyjął coś na skutek niedokładnego przeczytania akt. Wobec tego więc, że przywołany przepis wyznacza pewne granice, w których może operować sąd administracyjny przyjmując za podstawę orzekania w sprawie dany stan faktyczny, a naruszenie przywołanego przepisu może mieć miejsce jedynie w sytuacji wyjścia poza te granice, to tak długo, jak długo sąd mieści się w tych granicach, ewentualne błędy w odczytaniu akt skutkować będą błędnym przedstawieniem stanu sprawy, czyli naruszeniem art. 141 § 4 (por. również wyroki NSA: z dnia 27 sierpnia 2010 r., II FSK 558/09 oraz z dnia 24 czerwca 2009 r., II FSK 287/08). Uwzględniając przedstawione uwagi nie ma podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Zwłaszcza, gdy podkreślić, że strona skarżąca nie wykazała, aby w sprawie zaistniała którakolwiek z przywołanych powyżej sytuacji lub (rodzajowo) sytuacja im podobna świadcząca o tym, że kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego aktu nadzoru Sąd I instancji wyszedł poza granice wyznaczone przywołanym przepisem. O ich naruszeniu nie sposób bowiem wnioskować na tej podstawie, że jak wywodzi to strona skarżąca, że Sąd I instancji nie uwzględnił w dostatecznym stopniu znaczenia pisma Starosty Kluczborskiego z dnia 14 stycznia 2013 r. Nie dość bowiem, że sprzeciwiają się temu przedstawione powyżej argumenty, w świetle których krytykowane przez stronę podejście Sądu I instancji do przywołanego pisma, ani nie świadczy o naruszeniu przez ten Sąd art. 133 § 1 p.p.s.a., ani też też tym bardziej o wadliwości ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania w sprawie - ich podważeniu nie służy bowiem zarzut naruszenia wymienionego przepisu - to również sprzeciwia się temu i ten argument, że wbrew stanowisku strony, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby przywołane pismo, z uwagi na jego treść, miało znaczące, wręcz wiodące i decydujące znaczenie dla oceny, że kontrolowany akt nadzoru nie jest niezgodny z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika natomiast, że kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej uchwały RIO, Sąd I instancji uwzględnił przede wszystkim konsekwencje stwierdzenia - nieprawomocnym aktem nadzoru - nieważności uchwały rady powiatu z dnia 30 sierpnia 2012 r. w sprawie zmiany wieloletniej prognozy finansowej, a w tym kontekście wynikający z art. 80 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym skutek w postaci wstrzymania z mocy prawa wykonania tej uchwały, co z kolei nie było bez znaczenia dla oceny prawidłowości ustaleń, które legły u podstaw podjęcia przez organ nadzoru kontrolowanej uchwały. Znajduje to swoje potwierdzenie w tym stanowisku Sądu I instancji, z którego wynika, że "Niewątpliwie zatem sam fakt podjęcia przez Powiat uchwały z dnia 30 sierpnia 2012 r. [...] w sprawie zmiany wieloletniej prognozy, w ramach której dokonano wyeliminowania z tej prognozy zobowiązań wynikających z umowy nr [...] zawartej w dniu 25 listopada 2010 r. przez Powiat Kluczborski z Siemens spółką z o.o. pn. "Zwiększenie efektywności energetycznej w obiektach użyteczności publicznej Powiatu Kluczborskiego", w stosunku do której organ nadzoru podjął wprawdzie, nieprawomocne jeszcze rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające jej nieważność, nie umożliwiał jeszcze, pominięcie tego zobowiązania w obliczeniu wskaźnika kwoty długu jednostki samorządu terytorialnego na koniec kwartału w stosunku do planowanych w danym roku budżetowym dochodów tej jednostki. Zgodnie z 170 ust. 2 ustawy o finansach publicznych [...], w trakcie roku budżetowego łączna kwota długu jednostki samorządu terytorialnego na koniec kwartału nie może przekraczać 60% planowanych w danym roku budżetowym dochodów tej jednostki. [...] Dług jednostki samorządu terytorialnego tworzą zobowiązania z tytułu wyemitowanych papierów wartościowych opiewających na wierzytelności pieniężne, zaciągniętych kredytów i pożyczek, przyjętych depozytów, a także wymagalnych zobowiązań wynikających z odrębnych ustaw oraz prawomocnych orzeczeń sądów lub ostatecznych decyzji administracyjnych lub uznanych za bezsporne przez właściwą jednostkę sektora finansów publicznych, będącą dłużnikiem." Nie ma również podstaw, aby za usprawiedliwiony uznać zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że determinuje on zakres kognicji sądu administracyjnego. Sąd operuje w granicach sprawy, którą jest sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem, co prowadzi do wniosku, że tym samym wyznacza on przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz jego ramy. Sąd nie może więc uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Granice kontroli sądowoadministracyjnej wyznaczone więc zostają przez granice sprawy administracyjnej, którą jest zespół okoliczności faktycznych i prawnych, w których organ administracji stosuje normę prawa materialnego celem ustalenia sytuacji prawnej określonego podmiotu poprzez udzielenie (lub odmowę udzielenia) żądanego uprawnienia albo w postaci nałożenia z urzędu określonego obowiązku. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest więc sprawa kreowana przed dwa elementy, a mianowicie określony stan faktyczny oraz normę prawa materialnego, ze względu na którą, w stosunku do pomiotu związanego stanem faktycznym, można orzec o jego obowiązkach lub (i) uprawnieniach. Na sprawę administracyjną składają się więc elementy podmiotowe i przedmiotowe, co powoduje, że przy ustalaniu tożsamości sprawy należy uwzględniać te właśnie elementy, których tożsamość, w odniesieniu do elementów podmiotowych wyraża się w tożsamości podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, w odniesieniu zaś do tożsamości przedmiotowej, do tożsamości treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Zakres sądowej kontroli wyznacza więc przedmiot danej sprawy administracyjnej determinowany prawnymi podstawami wydanego w niej rozstrzygnięcia, poza którymi sąd orzekający w sprawie nie jest uprawniony do podejmowania żadnej interwencji. Granice orzekania sądu administracyjnego pierwszej instancji wyznacza sprawa administracyjna w znaczeniu materialnym. Uwzględniając istotę regulacji zawartej w art. 134 § 1 p.p.s.a. i konfrontując ją ze sprawą, w której ze skargi Powiatu Kluczborskiego na uchwałę RIO z dnia 16 stycznia 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały rady powiatu w sprawie zaciągnięcia kredytu długoterminowego orzekał Sąd I instancji, w tym również ze stanem faktycznym, który przyjęty został za podstawę wyrokowania w tej sprawie, nie ma podstaw, aby twierdzić, że Sąd I instancji naruszył przywołany przepis w sposób, w jaki przedstawia to skarga kasacyjna, a mianowicie, aby Sąd ten wyszedł poza granice wymienionej skargi i zakresem kontroli zgodności z prawem w postępowaniu wywołanym jej wniesieniem objął również akt nadzoru, którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Powiatu Kluczborskiego w sprawie zmiany wieloletniej prognozy finansowej. Nic takiego bowiem z kontrolowanego wyroku, ani też z jego uzasadnienia nie wynika. Zarzutu strony skarżącej w żadnym stopniu nie uzasadnia ta - wskazywana już powyżej - okoliczność, że w zakresie odnoszącym się do przyjmowanych za podstawę wyrokowania faktów Sąd I instancji uwzględnił konsekwencje stwierdzenia - nieprawomocnym aktem nadzoru - nieważności uchwały rady powiatu z dnia 30 sierpnia 2012 r. w sprawie zmiany wieloletniej prognozy finansowej, a w tym kontekście wynikający z art. 80 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym skutek w postaci wstrzymania z mocy prawa wykonania tejże uchwały rady powiatu. Stanowisko Sądu I instancji, że prawne konsekwencje przywołanej okoliczności nie są bez znaczenia dla oceny prawidłowości ustaleń, które legły u podstaw podjęcia przez organ nadzoru kontrolowanej uchwały, nie uzasadnia więc twierdzenia o naruszeniu przez ten Sąd art. 134 § 1 p.p.s.a. Zwłaszcza, gdy jednocześnie podkreślić, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby zawarte zostały w nim jakiekolwiek oceny odnośnie do zgodności z prawem uchwały RIO z dnia 19 września 2012 r., którą stwierdzono nieważność uchwały Rady Powiatu Kluczborskiego z dnia 30 sierpnia 2012 r. Sąd I instancji odnotował jedynie fakt podjęcia wymienionego (nieprawomocnego) aktu nadzoru, konsekwencje jego podjęcia dla wykonalności wskazanej uchwały rady - w tym również jego znaczenie dla możliwości przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonej uchwały z dnia 16 stycznia 2013 r. oraz oceny prawidłowości ustaleń stanowiących faktyczną podstawę jej podjęcia - oraz fakt oddalenia nieprawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 11 stycznia 203 r., w sprawie sygn. akt I SA/Op 445/12, skargi Powiatu Kluczborskiego na przywołany akt nadzoru. Za niezasadne uznać należało również zarzuty niewłaściwego zastosowania oraz błędnej wykładni prawa materialnego, które postawione zostały w pkt I ppkt 1. - 5. petitum skargi kasacyjnej, z których wynika, że istotę zarzucanego na ich gruncie naruszenia prawa strona skarżąca wiąże z wadliwym - na gruncie wskazywanych przepisów ustawy o finansach publicznych, ustawy o partnerstwie publiczno - prawnym, rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego - podejściem Sądu I instancji do oceny charakteru umowy zawartej w dniu 25 listopada 2010 r. przez Powiat Kluczborski ze spółką Siemens. Zarzuty te nie mogą być uznane za usprawiedliwione i tym samym za skuteczne z tego powodu, że jak powyżej - a mianowicie w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. - już to wyjaśniono, Sąd I instancji kontrolował zgodność z prawem aktu nadzoru z dnia 16 stycznia 2013 r., którym stwierdzono nieważność uchwały rady powiatu w sprawie zaciągnięcia kredytu długoterminowego, nie zaś aktu nadzoru z dnia 19 września 2012 r., którym stwierdzono nieważność uchwały rady powiatu w sprawie zmiany wieloletniej prognozy finansowej, którą doszło do następczego wykreślenie z tej prognozy zobowiązań mających wynikać z przywołanej umowy inwestycyjnej zawartej przez stronę skarżącą ze spółką Siemens. Skoro tak, to jak powyżej już to wyjaśniono, operując zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w granicach sprawy, Sąd I instancji nie dość, że nie miał obowiązku, to przede wszystkim nie mógł formułować żadnych ocen prawnych odnośnie do zasadności, albo braku zasadności kwalifikowania wymienionej umowy w określony sposób, czego też nie uczynił. Jak powyżej również już wyjaśniono - co tym samym czyni niezasadnym także zarzut z pkt II. ppkt 6. petitum skargi kasacyjnej - z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji ograniczył się jedynie do uwzględnienia konsekwencji wynikających z następstwa czasu, w jakim wymienione akty nadzoru były podejmowane, a w tym kontekście do uwzględnienia konsekwencji podjęcia pierwszego spośród tych aktów - również w relacji do skutków określonych art. 80 ustawy o samorządzie powiatowym - dla oceny prawidłowości ustaleń stanowiących podstawę podjęcia drugiego z nich. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika natomiast, aby Sąd I instancji wyrażał stanowisko odnośnie do prawnej oceny przywołanej umowy. Skonstatował jedynie, że pierwszy z przywołanych aktów nadzoru (jeszcze nieprawomocny) podważył zgodność z prawem uchwały rady powiatu, którą doszło do następczego wykreślenie z tej prognozy zobowiązań mających wynikać z umowy, którą powiat zawarł z spółką Siemens. Skoro więc w rozpatrywanej sprawie, z uwagi na jej przedmiot, nie istniała potrzeba dokonywania oceny charakteru przywołanej umowy i rezultat tej oceny nie miał znaczenia dla kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu nadzoru - podnoszona przez stronę kwestia stanowiła bowiem przedmiot innej sprawy, a mianowicie sprawy ze skargi na uchwałę RIO z dnia 19 września 2012 r., którą stwierdzono nieważność uchwały rady powiatu z dnia 30 sierpnia 2012 r. w sprawie zmiany wieloletniej prognozy finansowej, którą wykreślono z tej prognozy zobowiązania mających wynikać z przywołanej umowy ze spółka Siemens - to nie ma podstaw, aby zarzucać Sądowi I instancji, iż dopuścił się on naruszenia wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o finansach publicznych, ustawy o partnerstwie publiczno - prawnym oraz rozporządzenia w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego w sposób, który w świetle tychże przepisów miałby skutkować, czy to wadliwą oceną prawnego charakteru tejże umowy, czy to - wobec (zarzucanego) niezastosowania tych przepisów - pominięciem rzeczywistego jej charakteru prawnego. Przepisom, naruszenie których podnosi strona skarżąca, gdy uwzględnić istotę zarzucanego na ich gruncie naruszenia prawa, Sąd I instancji nie mógł więc uchybić w sposób wskazywany przez stronę, albowiem nie był zobowiązany do stosowania ich, jako wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu nadzoru w sposób, w jaki oczekiwała tego strona skarżąca kasacyjnie - w tym też kontekście podnieść należy na przykład, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji dokonywał wykładni przepisów prawa, której błąd zarzuca strona w pkt I. ppkt 2. petitum skargi kasacyjnej. W odniesieniu do omawianej kwestii podnieść należy również, co także nie jest bez znaczenia dla oceny zasadności i skuteczności omawianych zarzutów kasacyjnych, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt II GSK 709/15, oddalił skargę kasacyjną Powiatu Kluczborskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 29 grudnia 2014 r., sygn. akt I SA/Op 825/14, którym oddalono skargę Powiatu Kluczborskiego na uchwałę RIO w Opolu z dnia 19 września 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu w Kluczborku z dnia 30 sierpnia 2012 r. w sprawie zmiany długoterminowej prognozy finansowej, którą to uchwałą doszło do następczego wykreślenia z tej prognozy zobowiązań mających wynikać z przywołanej umowy zawartej przez stronę skarżącą ze spółką Siemens. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. ----------------------- 17