I OW 4/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.), Sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz, Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy G. z dnia [...] listopada 2012 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy G. a Prezydentem Miasta W. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku R. W. w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Wójta Gminy G. jako organ właściwy do rozpoznania wniosku. Wójt Gminy G. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem W. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku R.W. z dnia [...] lipca 2012 r. o skierowanie do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wniosku podał, że Prezydent W. przy piśmie z dnia 4 września 2012 r., zgodnie z właściwością przekazał mu do rozpoznania, wniosek R.W. o skierowanie do domu pomocy społecznej. W piśmie tym wskazał, że R.W. jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Obecnie zamieszkuje na terenie Dzielnicy W. w postawionym przez siebie namiocie. Miejscem jego zameldowania na pobyt stały jest miejscowość [...] Gmina G. W konsekwencji Prezydent W. stwierdził, że w świetle art. 101 ust. 2 cyt. ustawy o pomocy społecznej organem właściwym do rozpoznania wniosku R.W. o skierowanie do domu pomocy społecznej jest Wójt Gminy G., gdyż jest to Gmina ostatniego miejsca zameldowania go na pobyt stały. Wójt Gminy G. wskazał, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego z dnia 13 lipca 2012 r. wynika, iż wprawdzie R.W. jest zameldowany na pobyt stały w miejscowości [...], Gmina G., to jednak w W. mieszka od około 30 lat i tam skupione jest jego centrum życiowe. Przez okres około 26 lat zamieszkiwał z konkubiną w lokalu komunalnym w W. przy ul. [...] bez zameldowania. W ocenie Wójta, fakt zamieszkiwania przez R.W. w W. i jednocześnie zamiar przebywania w tym mieście na stałe powoduje, że jest ono dla niego miejscem zamieszkania. Nie można go natomiast uznać za osobę bezdomną, gdyż wprawdzie jest nie zamieszkuje on w lokalu mieszkalnym, ale posiada adres pobytu czasowego, pod którym przebywa – ul. [...] W. W postawionym w ogrodzie znajomego (pod tym adresem) namiocie posiada standardowe wyposażenie oraz korzysta z prądu i opiekuje się psami właściciela, który przebywa poza granicami kraju. Fakt, iż R.W. nie przebywa i nigdy nie przebywał na terenie miejscowości [...] w Gminie G. potwierdza zaświadczenie sołtysa tej Gminy. Na tym terenie nie ma on również jakiejkolwiek posiadłości ani działki, która byłaby jego własnością, gdzie mógłby zamieszkać. W związku z powyższym, Wójt Gminy G. stwierdził, że wydanie decyzji o skierowaniu wyżej wymienionego do domu pomocy społecznej nie leży w kompetencjach Gminy. Prezydent W. w odpowiedzi na wniosek podał, że w tej sprawie organem właściwym do rozpoznania wniosku R.W. o skierowanie do domu pomocy społecznej jest Wójt Gminy G., gdyż w przypadku osoby bezdomnej właściwa jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Podkreślił, że namiot położony w W. przy ul. [...], w którym zamieszkuje R.W., nie spełnia kryteriów lokalu, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. (t. j. Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266 ze zm.). Z relacji pracownika ośrodka pomocy społecznej wynika, że namiot został zrobiony z folii i jest niezamykany, brak jest w nim wody ciepłej i zimnej, a także ogrzewania oraz toalety. Ponadto z informacji zawartych w wywiadzie środowiskowym wynika, że R.W. jest zameldowany na pobyt stały we wsi [...], Gmina G., u byłych teściów. Przyjąć zatem należy, że w rozumieniu art. 6 pkt 8 cyt. ustawy o pomocy społecznej, należy go uznać za osobę bezdomną. W związku z powyższym, w ocenie Prezydenta W., organem właściwym do rozpoznania wniosku R.W. o skierowanie do domu pomocy społecznej właściwy jest Wójt Gminy G. (art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). Na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2013 r. R.W. oświadczył, że jego sytuacja osobista uległa zmianie, gdyż z zagranicy wrócił jego znajomy, którego psami się opiekował. W związku z tym nie mieszka on już w namiocie, a od dnia 6 grudnia 2012 r. zamieszkuje w Schronisku dla Bezdomnych przy ul. [...] w W. Zmieniła się również na lepsze jego sytuacja materialna, gdyż pobiera emeryturę w wysokości około 2.000 zł. Oświadczył ponadto, że chciałby mieszkać w W. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art.15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy G. a Prezydentem W., albowiem oba ww. organy uznają się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku R.W. o skierowanie do domu pomocy społecznej. Wniosek niniejszy jest dopuszczalny, bowiem organy te nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Przepisem określającym właściwość miejscową gmin w sprawach z zakresu pomocy społecznej jest art. 101 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Zgodnie z jego treścią, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, w przypadku natomiast osoby bezdomnej, właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. W świetle art. 59 ust.1 tej ustawy, decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej kierowania do powyższej placówki. Definicję pojęcia osoby bezdomnej określa art. 6 pkt 8 powołanej ustawy. Przepis ten stanowi, że jest nią osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Przewiduje on zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 63 ze zm. dalej w skrócie K.c.). Zgodnie z art. 25 K.c., miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle cytowanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Z unormowania tego wynika, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, to jednak o ustaleniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różne okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w którym koncentrują się jej czynności życiowe. (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2009 r. sygn. akt I OW 164/08 i z dnia 2 września 2009r. sygn. akt I OW 85/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Odnosząc powyższy stan prawny do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, należało zatem rozważyć, czy R.W. jest osobą posiadającą miejsce zamieszkania, czy też osobą bezdomną w rozumieniu cyt. art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Niewątpliwie namiot, w którym zamieszkiwał do dnia 6 grudnia 2012 r., nie spełniał przesłanek do uznania go za lokal w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Również jego obecnego miejsca przebywania, tj. Schroniska dla Bezdomnych przy ul. [...] w W., nie można uznać za lokal mieszkalny, w którym mogłoby się koncentrować jego życie z zamiarem stałego przebywania. R.W. jest wprawdzie zameldowany na pobyt stały w miejscowości [...] w gminie G., to jednak pod tym adresem nie ma możliwości zamieszkania, gdyż w lokalu tym zamieszkują rodzice jego byłej żony. Powyższe ustalenia upoważniają do stwierdzenia, że R.W. jest osobą niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania, a więc osobą bezdomną, o której mowa w art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do treści art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej uznał, że organem właściwym do rozpoznania wniosku R.W. o skierowanie do domu pomocy społecznej jest Wójt Gminy G., jest to bowiem gmina jego ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały i w oparciu o art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.