I OSK 3099/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Larkiewicz po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Śląskiego Kuratora Oświaty w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt IV SA/Gl 510/12 w sprawie ze skargi Gminy Wilamowice na opinię Śląskiego Kuratora Oświaty w Katowicach z dnia 6 kwietnia 2012 r. nr DK-BB.542.78.2012.IW w przedmiocie połączenia szkoły podstawowej i gimnazjum w zespół szkół oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 510/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie ze skargi Gminy Wilamowice na opinię Śląskiego Kuratora Oświaty w Katowicach z dnia 6 kwietnia 2012 r., nr DK-BB.542.78.2012.IW, w przedmiocie połączenia szkoły i gimnazjum w zespół szkół, uchylił zaskarżoną opinię. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Po rozpoznaniu wniosku Burmistrza Gminy Wilamowice, w dniu 6 kwietnia 2012 r. Śląski Kurator Oświaty w Katowicach wydał negatywną opinię o połączeniu z dniem 1 września 2012 r. Szkoły Podstawowej im. Stanisława Staszica w Dankowicach i Gimnazjum im. Ludmiły i Adolfa Kalicińskich w Dankowicach w Zespół Szkół w Dankowicach. W uzasadnieniu opinii organ przedstawił faktyczną sytuację dotyczącą ilości uczniów uczęszczających do obu placówek oświatowych i podkreślił, że w najbliższych latach uczyć się w nich będzie około 220 uczniów, a z powodu warunków lokalowych nauka odbywa się w systemie zmianowym. Zwrócił także uwagę, że szkoły mają swoich patronów, a nauczyciele wspólnie z uczniami tworzą i pielęgnują własne tradycje. Natomiast połączenie obu szkół spowoduje, że powstanie zespół z dużą liczbą uczniów, a prognozy demograficzne wskazują na to, że będzie się ona utrzymywała w najbliższych latach, co jest szczególnie istotne z uwagi na fakt, iż od roku szkolnego 2011/2012 w gimnazjach obowiązuje nowa organizacja pomocy psychologiczno-pedagogicznej, nakładająca na dyrektorów i nauczycieli wiele nowych obowiązków. Połączenie w zespół nie będzie miało wpływu na poprawę warunków lokalowych. Organ podkreślił także, że tworzenie dużych szkół nie sprzyja prawidłowemu rozwojowi ucznia, z tego powodu szkoły powinny być małe, ponieważ wtedy możliwe jest indywidualne podejście do ucznia i dialog ucznia z nauczycielem. W dużej szkole uczniowie stają się anonimowi, co rodzi agresję i przemoc. Wzmacnianie więzów między przedszkolem, szkołą podstawową i gimnazjum przez łączenie ich w zespół nie sprzyja realizacji jednolitej podstawy programowej na III i IV etapie edukacji. Zarządzanie szkołami znajdującymi się w jednym budynku przez jednego dyrektora będzie mniej efektywne i nie wpłynie korzystnie na podniesienie jakości kształcenia i wychowania dzieci i młodzieży. Połączenie przedmiotowych szkół i powierzenie kierownictwa nad nimi jednej osobie nie usprawni systemu kierowania, zarządzania, administrowania obiektem i sprawowania nadzoru pedagogicznego. Lepsze wykorzystanie bazy dydaktycznej, stołówki, obiektów sportowych możliwe jest w obecnym stanie, ponieważ wystarczy zawarcie porozumienia między dyrektorami poszczególnych szkół. Poza tym projektowane połączenie szkół w zespół nie jest w zgodzie z planami i założeniami reformy edukacyjnej i systemu szkolnictwa zapoczątkowanej w 1998 r. Zwrócono uwagę, że począwszy od roku szkolnego 2009/2010 w przedszkolach, szkołach podstawowych i gimnazjalnych stosuje się nowe podstawy programowe, a proponowane połączenie szkół nie doprowadzi do rozwiązań organizacyjnych, zmierzających do poprawy warunków realizacji zajęć dydaktyczno-wychowawczo-opiekuńczych. Podkreślono również, że kurator oświaty realizuje politykę oświatową państwa, wobec powyższego przesłanki o charakterze ekonomicznym nie mogą być jedynym, ani głównym kryterium utworzenia zespołu szkół, zwłaszcza w oderwaniu od aktualnych kierunków reform polskiej oświaty. Skargę na powyższą opinię do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła Gmina Wilamowice, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 62 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), zwanej dalej ustawą o systemie oświaty, oraz brak należytego uzasadnienia sporządzonej opinii, ponieważ skupia się ona wyłącznie na treści przepisów ustawy o systemie oświaty oraz rozporządzenia wykonawczego, bez uwzględnienia konkretnego stanu faktycznego, w odniesieniu do którego zaskarżona opinia została wydana. W motywach skargi podkreślono, że kwestionowaną opinię, która wydana została na podstawie art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty, należy utożsamiać z zajęciem stanowiska, o którym mowa w art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w ramach wyprzedzającego nadzoru pedagogicznego, wykonywanego w imieniu wojewody. Z tego też powodu opinia powinna być czytelna i nie wzbudzać wątpliwości co do przesłanek jakimi kierował się organ przy jej podejmowaniu. Zdaniem skarżącej Gminy, organ nadzoru takim wymogom nie sprostał, ponieważ sporządzona przez niego argumentacja ma charakter ogólny i nie uwzględnia konkretnego stanu faktycznego, w odniesieniu do którego została wydana. Ponadto Śląski Kurator Oświaty nie wykazał, że utworzenie Zespołu Szkół w Dankowicach wpłynie negatywnie na realizację przez nie podstawy programowej, jak również nie wyjaśnił z jakiego powodu istnieje zagrożenie realizacji podstawy programowej w ramach zespołu. W odpowiedzi na skargę Śląski Kurator Oświaty w Katowicach wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., z powodu niewyczerpania trybu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, ewentualnie o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 148 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną opinię. W pierwszej kolejności stwierdził, że nie zasługuje na uwzględnienie wniosek Śląskiego Kuratora Oświaty w Katowicach o odrzucenie skargi. W tym zakresie podniósł, że opinia kuratora jest orzeczeniem, o którym mowa w art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a tym samym nie może być uznana za inny akt administracji w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W stosunku do tej opinii zastosowanie mają unormowania zamieszczone w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym. W tej sytuacji, po myśli art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skargę do sądu administracyjnego wnosi się według reguł w nim przewidzianych. Sąd rozważając, czy opinia spełnia wszystkie wymogi przewidziane przepisami prawa, odwołał się do materialnoprawnej podstawy jej wydania, tj. art. 62 ust. 5b oraz postanowień art. 31 ust. 1 pkt 1 i art. 33 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. W świetle powyższych unormowań prawnych należy uznać, że podjęcie decyzji o utworzeniu zespołu jest autonomicznym działaniem podmiotu prowadzącego placówki, natomiast zadaniem organu nadzoru pedagogicznego jest zweryfikowanie, czy połączenie to zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa jest dopuszczalne. Przedmiotem oceny jest zatem wyłącznie zgodność z przepisami prawa, natomiast inne kryteria pozaprawne, nie mogą rzutować na treść podejmowanej opinii. Kurator oświaty uprawniony jest do wydania opinii negatywnej jedynie wówczas, gdy w projekcie połączenia placówek w zespół dostrzeże naruszenie przepisów prawa, przy czym naruszenie to winno odnosić się do kompetencji kuratora, a zatem do aspektów związanych z nadzorem pedagogicznym. Inne elementy nie mogą być brane pod uwagę. Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy, Sąd wskazał, że protokół sporządzony z wizytacji placówek oświatowych, które miały być połączone w zespół, zawiera 12 punktów opisujących sytuację występującą w przedmiotowych szkołach, a po podpisach osób uczestniczących w wizytacji zamieszczono wniosek w postaci stwierdzenia, że połączenie w zespół szkół Szkoły Podstawowej w Dankowicach i Gimnazjum w Dankowicach nie jest uzasadnione organizacyjnie. Treść poszczególnych punktów nie daje jednak podstaw do wysuwania tak jednoznacznych wniosków. Ponadto stwierdzenie to nie zostało w żaden sposób uargumentowane, a zatem - zdaniem Sądu - uznać należy, że stanowi ono przejaw arbitralnego zajęcia stanowiska, a nie oceny tego, czy projektowane połączenie szkół w zespół zgodne jest z obowiązującymi regulacjami prawnymi. W uzasadnieniu opinii nie wskazano przepisu prawa, który zostałby przez Gminę Wilamowice naruszony. Organ nadzoru odwołał się bowiem jedynie do postanowień ustawy o systemie oświaty, jak również do określonych aktów wykonawczych, jednakże odwołania te mają charakter generalny, a nie ma konkretnego wskazania, która norma prawna i w jakim zakresie przez Gminę została naruszona. Stanowi to naruszenie reguł uzasadnienia wymaganego od każdego rozstrzygnięcia organu administracji, w tym także od opinii warunkującej utworzenie przez jednostkę samorządu terytorialnego zespołu szkół. Przywołany wymóg wynika także z treści art. 18 decyzji w sprawie kodeksu dobrej praktyki administracyjnej (Dz. U. UE. C.2011.285.3). Tak skonstruowane uzasadnienie nie odpowiada również standardom wynikającym z postanowień art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego i jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, a w konsekwencji stanowi podstawę dla uchylenia kontrolowanej opinii. Ponadto uzasadnienie opinii zawiera tezy, które nie uwzględniają sytuacji faktycznej, z jaką Gmina Wilamowice spotkała się i która legła u podstaw podjęcia działań o charakterze organizacyjnym. Śląski Kurator Oświaty podnosi bowiem, iż w kilku najbliższych latach liczba dzieci w obu placówkach oświatowych będzie na zbliżonym poziomie do obecnego, a mianowicie kształtować się będzie na poziomie 220 dzieci. Stwierdzenie takie nie oddaje rzeczywistej sytuacji, ponieważ obecnie w obu placówkach uczy się taka sama liczba dzieci, a mianowicie po 135, jednakże w najbliższych latach proporcje te ulegną znacznej zmianie, ponieważ w gimnazjum uczyć się będzie około 60 dzieci, a w szkole podstawowej 160 dzieci. Zatem występuje znaczna nierównowaga liczby dzieci w poszczególnych szkołach, a okoliczność ta nie tylko, że nie została dostrzeżona, ale także nie została omówiona i nie przeprowadzono analizy wynikających z tego konsekwencji. Powyższa okoliczność dodatkowo potwierdza wadliwość uzasadnienia kontrolowanej opinii. Na marginesie Sąd odnotował, że przedłożona do wglądu opinia Śląskiego Kuratora Oświaty z dnia 12 kwietnia 2011 r., wydana na rzecz Gminy Bestwina, zawiera analogiczne argumenty, do tych które zawarte zostały w kontrolowanej opinii, jednakże opinia wydana na rzecz Gminy Bestwina była opinią pozytywną. Organ nadzoru kierując się zatem taką samą argumentacją w przypadku Gminy Bestwina w 2011 r. wydał opinię pozytywną, natomiast w 2012 r. odnośnie propozycji Gminy Wilamowice wydał opinię negatywną. Takie postępowanie organu nadzoru nie może zostać uznane za prawidłowe i stanowi wyraz koniunkturalnego traktowania obowiązujących norm prawnych oraz stanowi naruszenie norm wyznaczających zasady funkcjonowania organów państwa, a w szczególności zasady demokratycznego państwa prawa, jak również zasady takiego prowadzenia postępowania, które budzi zaufanie u jego uczestników. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Śląski Kurator Oświaty w Katowicach, wnosząc o jego uchylenie w całości i odrzucenie skargi Gminy Wilamowice na opinię z dnia 6 kwietnia 2012 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania na jego rzecz. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 89 ust. 1 tej ustawy, a w konsekwencji tego naruszenia uchybienie przepisom postępowania, tj. art. 52 § 3 i art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, powyższe naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy bowiem skarga Gminy Wilamowice podległa odrzuceniu jako niedopuszczalna z tej przyczyny, że nie została poprzedzona obligatoryjnym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Opinia Kuratora Oświaty jest bowiem innym aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu zarzutów kasacyjnych podniesiono, iż Sąd I instancji błędnie przyjął, że opinia Kuratora stanowi opinię o jakiej mowa w art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a w konsekwencji rozpoznał skargę Gminy jako wniesioną w trybie art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W tym zakresie dowodzono, że do wydania przez Kuratora Oświaty opinii w trybie przepisu art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty nie jest wymagane dysponowanie przezeń projektem rozstrzygnięcia. Z kolei przepis art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymaga - dla jego zastosowania - przedstawienia do zaopiniowania, w przewidzianym prawem trybie, określonego projektu rozstrzygnięcia spełniającego wszystkie wymogi formalne danego projektu. Przedmiotem opiniowania w trybie przepisu art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest zatem konkretny projekt rozstrzygnięcia. Co więcej organ wnioskujący nie przedstawia w ogóle żadnego projektu uchwały właściwej rady gminy w sprawie połączenia. Wskazano również, że nawet gdyby taki projekt przedstawił, to i tak nie jest to projekt rozstrzygnięcia ustalony przez radę gminy, a tylko projekt przygotowany przez wójta, który rady gminy w żaden sposób nie wiąże. Ponadto Kurator Oświaty odnosi się do warstwy stricte merytorycznej połączenia, w ogóle nie zajmując się warstwą formalnoprawną. W tym ostatnim zakresie kompetencje przysługują wojewodzie jako organowi nadzoru nad samorządem terytorialnym, który bada zgodność podjętych uchwał z prawem, nie bada ich natomiast w zakresie merytorycznym. Z powyższych względów nie można do opinii w sprawie połączenia szkół w zespół stosować przepisu art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro tak, to nie ma podstaw do stosowania przepisu art. 98 ust. 1 tej ustawy, a tym samym do wniesienia skargi przez Gminę z pominięciem trybu wynikającego z przepisu art. 52 § 3 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 98 ust. 1 w związku z art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) nie jest zasadny. Według art. 98 ust. 1 tej ustawy "Rozstrzygnięcia organu nadzoru dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia". Zgodnie z art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym "Jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu, z zastrzeżeniem ust. 1a". Art. 62 ust. 5b ustawy z dnia 7 lipca 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.) stanowi, że: "Połączenie w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum wymaga pozytywnej opinii kuratora oświaty". Wykładnia art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wywodzona w skardze kasacyjnej jest błędna i nie daje podstaw do zakwestionowania kwalifikacji opinii kuratora do aktów, o których stanowi art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Procedurę łączenia szkół reguluje art. 62 ustawy o systemie oświaty odsyłając w art. 62 ust. 4 do regulacji art. 58 tej ustawy. Inicjatywa łączenia należy do organu prowadzącego (art. 58 ust. 1 w związku z art. 62 ust. 4 ustawy o systemie oświaty). Nie do przyjęcia jest zatem wykładnia, która dopuszcza możliwość opiniowania łączenia szkół bez inicjatywy organu prowadzącego szkołę. Przeprowadzana w skardze kasacyjnej wykładnia art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, jest sprzeczna z przyjętymi regułami wykładni, co podważa jej prawidłowość. Przepis prawny nie może być interpretowany w oderwaniu od regulacji prawnej przyjętej w całości regulacji przepisów prawnych zawartych w całej regulacji artykułu (art. 62 ustawy o systemie oświaty) oraz regulacji w całej ustawie i w sprzeczności z regulacją innych ustawach pozostających w związku. Art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty zawiera regulację aktu nadzoru merytorycznego, którego granice czasowe i konsekwencje ich przekroczenia reguluje art. 89 ustawy o samorządzie gminnym, zaś środki obrony art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Klasyfikacji opinii wydawanej na podstawie art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty nie można zakwestionować wywodząc o różnicy pomiędzy nadzorem prawnym a nadzorem pedagogicznym. Nadzór prawny przewidziany w regulacji ustrojowej nie wyłącza nadzoru merytorycznego przewidzianego w regulacji materialnoprawnej. To, że nadzór merytoryczny może być wykonywany w różnych formach prawnych (art. 34 ust. 1 ustawy o systemie oświaty) nie daje podstaw do zakwestionowania wykonywania nadzoru merytorycznego w formie opiniowania, o której stanowi art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty w związku z art. 89 ustawy o samorządzie gminnym. Nie ma podstaw prawnych do kwalifikacji opinii kuratora oświaty do aktu, o którym stanowi art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., nie jest to akt, który dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wprowadzona forma opinii w art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty jest formą nadzoru merytorycznego wykonywania kompetencji przez organ prowadzący szkołę. Nie reguluje zatem uprawnień (obowiązków) organu prowadzącego szkołę, a ogranicza - przez wprowadzenie wymogu opinii pozytywnej - wykonywanie kompetencji ustawowej przez organ prowadzący szkołę. W konsekwencji kwalifikacji opinii kuratora o połączeniu szkół do aktów nadzoru merytorycznego, poddanego reżimowi prawnemu z art. 89 ustawy o samorządzie gminnym, przesądza o tym, że gminie przysługuje ochrona sądowa przewidziana w art. 98 ustawy o samorządzie gminnym. Jednym z elementów konstrukcji prawa ochrony sądowej jest regulacja art. 102a ustawy o samorządzie gminnym według której: "W sprawach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270)". Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 52 § 3 i art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Zaskarżalność aktu nadzoru merytorycznego nie jest obwarowana przesłanką wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Nie było zatem podstaw do zastosowania art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.