I OSK 1677/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 1 października 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 153/13 w sprawie ze skargi Z. M. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]w przedmiocie wynagrodzenia rektora postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. zasądzić od Z. M. na rzecz Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2013 r, sygn. akt II SA/Wa 153/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Z. M. uchylił decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] listopada 2012 r. w przedmiocie wynagrodzenia rektora oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że dnia [...] czerwca 2012 r. do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego wpłynął wniosek Z. M., pełniącego funkcję Rektora Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej w J. o stwierdzenie nieważności czynności Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] listopada 2009 r. i [...] stycznia 2010 r., dotyczących uchwały Senatu Uczelni z dnia [...] września 2009 r. w sprawie dodatku funkcyjnego Rektora Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej w J.. W odpowiedzi na powyższe, Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego skierował do wnioskodawcy pismo z [...] września 2012 r., w którym ustosunkował się negatywnie do wniosku strony. Wskazał, że do przepisów ustawy z 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym oraz do § 24 ust. 2 nieobowiązującego rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 22 grudnia 2006 r. w sprawie warunków wynagradzania za pracę i przyznawania innych świadczeń związanych z pracą dla pracowników zatrudnionych w uczelni publicznej, nie ma zastosowania ustawa – Kodeks postępowania administracyjnego. Stąd też, w ocenie organu, niemożliwym było ocenianie kwestionowanych czynności Ministra przez pryzmat uregulowań art. 156 k.p.a. Organ podkreślił również, że kompetencja Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego do ustalania wynagrodzenia rektora nie jest czynnością administracyjną, lecz czynnością wykonywaną na postawie przepisu szczególnego, znajdującego się w ustawie – Prawo o szkolnictwie wyższym. Strona złożyła do organu wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, w odpowiedzi na który Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego przesłał do strony pismo z dnia [...] listopada 2012 r., podtrzymując stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] września 2012 r. Traktując powyższe pismo organu z [...] listopada 2012 r., jako decyzję administracyjną, wydaną wskutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, strona zaskarżyła je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że zarówno pismo, w którym Minister ustala Rektorowi wynagrodzenie, jak również pismo będące przedmiotem niniejszej skargi, nie mają charakteru decyzji administracyjnych. Nadto organ przywołał argumentację dotyczącą merytorycznej kwestii ustalania wynagrodzenia rektorom uczelni publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, iż punktem wyjścia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie, czy skarżone akty winno się traktować jak decyzje administracyjne. Sąd stwierdził, że powyższa kwestia była przedmiotem rozważań Sądu administracyjnego w sprawie o zbliżonej tematyce. Przytaczając obszerną część rozważań zawartych w postanowieniu z 17 czerwca 2011 r., wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 51/11, Sąd stwierdził, że w pełni je akceptuje i traktuje jak własne. Stąd też pisma Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] września 2012 r. i z [...] listopada 2012 r., jak również czynności Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 17 listopada 2009 r. i 27 stycznia 2010 r. (których stwierdzenia nieważności domagała się strona), należy w ocenie Sądu uznać za decyzje administracyjne. Pisma te zawierają przy tym wszystkie składniki, które każda decyzja powinna posiadać: oznaczenie organu, datę wydania, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie, powołanie podstawy prawnej, uzasadnienie oraz podpis piastuna organu. Brak w nim tylko pouczenia o przysługujących środkach zaskarżenia. Konsekwencją uznania, że rozstrzygnięcie dotyczące wynagrodzenia rektora ma formę decyzji administracyjnej jest przyjęcie, że od tego kwalifikowanego aktu administracyjnego przysługują środki zaskarżenia, gdyż jest on wydawany w trybie uregulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Stąd więc, niniejszą skargę należało uznać za dopuszczalną. Pismo organu z [...] listopada 2012 r. winno być bowiem oceniane jako rozstrzygniecie wydane w wyniku wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Następstwem wyżej zaprezentowanych rozważań jest także przyjęcie, że możliwe jest wniesienie przez stronę wniosku o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięć organu, dotyczących materii wynagrodzenia rektora. W razie wniesienia takiego wniosku, organ winien go rozpoznać dokonując oceny kwestionowanych rozstrzygnięć przez pryzmat art. 156 k.p.a. Wyjaśniając zaś powody leżące u podstaw uchylenia decyzji z [...] września 2012 r. i [...] listopada 2012 r. Sąd wskazał na treść art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym decyzja winna posiadać uzasadnienie zawierające wskazanie przyczyn danego rozstrzygnięcia. Treść uzasadnienia powinna więc odnosić się do meritum sprawy, tj. do istoty wniosku, który wszczął dane postępowanie administracyjne. Sąd stwierdził, że decyzje organu z [...] września 2012 r. i [...] listopada 2012 r. nie zawierają one oceny aktów, o stwierdzenie nieważności których wnosiła strona. Organ ograniczył się bowiem do stwierdzenia, że przepisy k.p.a. nie mają zastosowania do badanej problematyki. Stąd też, nie dokonywał oceny merytorycznej kwestionowanych aktów administracji. Zatem, decyzje z [...] września 2012 r. i [...] listopada 2012 r. nie poddawały się merytorycznej kontroli sądowej. Brak odniesienia się przez organ do istoty sprawy wywołanej wnioskiem strony o stwierdzenie nieważności sprawił, iż tutejszy Sąd nie dysponował materiałem, który mógłby poddać ocenie. Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, organ uwzględniając argumentację przedstawioną w powyższym uzasadnieniu, będzie zobligowany do tego, aby ocenić wniosek strony z 11 czerwca 2012 r. o stwierdzenie nieważności oraz uzasadnić motywy swojego rozstrzygnięcia, stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 33 ust. 1 oraz art. 151 ust. 2 w związku z art. 119 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. poz. 572 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretację, polegające na przyjęciu, że rozstrzygnięcie ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego przewidziane w art. 151 ust. 2 Prawa o szkolnictwie wyższym podejmowane jest w ramach sprawowanego przez tego ministra nadzoru nad zgodnością działań organów uczelni z przepisami ustawowymi i statutem uczelni, a także nadzoru nad prawidłowością wydatkowania środków publicznych, podczas gdy ustalanie przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego wynagrodzenia dla rektora jest czynnością z zakresu prawa pracy; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 136 ust. 2 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym oraz art. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieodrzucenie skargi, w oparciu o błędne uznanie, że ustalenie wynagrodzenia rektora następuje w formie decyzji administracyjnej podczas gdy ustalanie przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego wynagrodzenia dla rektora jest czynnością z zakresu prawa pracy, a wynikające z tego tytułu spory podlegają rozpatrzeniu przez sądy pracy; b) art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 52 § 3 i art. 53 § 2 p.p.s.a. poprzez nieodrzucenie skargi, pomimo wniesienia jej z naruszeniem przepisów dotyczących wnoszenia i rozpatrywania skargi na inne niż decyzja administracyjna akty lub czynności z zakresu administracji; c) art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 3 pkt. 2 k.p.a. poprzez nieodrzucenie skargi na podstawie uznania, iż relacja pomiędzy organem a rektorem uczelni publicznej nie nosi w ogóle znamion podległości organizacyjnej i służbowej i w związku z tym podlega ona rygorom k.p.a. oraz podlega kontroli sądowowoadministracyjnej; d) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. poprzez nieodrzucenie skargi wniesionej przez osobę nie będącą stroną w sprawie; e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a – poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji z naruszeniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2012 r. – Prawo o ustroju sadów administracyjnych w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., którego przejawem było nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działalności czego skutkiem było przyjęcie, że ustalenie wynagrodzenia rektora następuje w formie decyzji administracyjnej a kolejne działania organu w tym zakresie powinny następować zgodnie z wymogami k.p.a.; f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 1, 2 i 6 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji, pomimo iż skarga wniesiona na te decyzje podlegała odrzuceniu; g) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku uchylającego działania Ministra, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a, a w szczególności: – poprzez oparcie uzasadnienia wyroku o tezy wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 51/11, który dotyczył rozstrzygnięć Ministra podejmowanych w ramach nadzoru a nie indywidualnej sprawy dotyczącej wynagrodzenia rektora, – nieodniesienie się do zarzutu organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, a dotyczącego wątpliwej legitymacji procesowej skarżącego, – nieodniesienie się do zarzutu organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, a dotyczącego faktu, iż pomimo skierowania do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, rektor PWSZ Z. M., w stosownym terminie nie skierował skargi do sądu administracyjnego. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i odrzucenie skargi lub umorzenie postępowania; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera zasadny zarzut dot. niedopuszczalności skargi z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego w niniejszej sprawie, tj. zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd I instancji nieprawidłowo uznał bowiem, że ustalenie wynagrodzenia rektora uczelni publicznej następuje w drodze decyzji administracyjnej w ramach nadzoru sprawowanego przez ministra właściwego ds. szkolnictwa wyższego. Podkreślić należy, iż stosownie do przepisów ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (zwanej dalej ustawą) uczelnia jest autonomiczna we wszelkich obszarach swojego działania na zasadach określonych w ustawie. Autonomiczność uczelni przejawia się w tym, że organy administracji rządowej i organy jednostek samorządu terytorialnego mogą podejmować decyzje dotyczące uczelni tylko w przypadkach przewidzianych w ustawach (art. 4 ust. 1 i 5). Przepisy powyższej ustawy przewidują nadzór nad uczelniami sprawowany przez właściwego ministra ds. szkolnictwa wyższego (obecnie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego), co do zgodności działań uczelni publicznej z przepisami prawa i statutem, a także nad prawidłowością wydatkowania środków publicznych, przy czym przedmiotem kontroli może być również badanie warunków realizacji procesu dydaktycznego (art. 33 i 34 ustawy). W ramach tego nadzoru nad uczelniami m.in. publicznymi minister stwierdza nieważność uchwały organu kolegialnego uczelni lub decyzji rektora uczelni, z wyłączeniem decyzji administracyjnej, w razie stwierdzenia jej niezgodności z przepisami prawa lub statutem. Przy czym na rozstrzygnięcie ministra przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a przepisy o zaskarżeniu stosuje się odpowiednio. Podkreślenia wymaga, że jest to decyzja administracyjna, ale nie wydana na zasadach i w trybie przepisów k.p.a., istanowi rozstrzygnięcie z zakresu nadzoru prawnego podejmowanego przez właściwy organ z urzędu (por. uchwała składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 12 lutego 1988 r. sygn. akt III ZP 46/97). W ramach sprawowanego nadzoru właściwy minister musi podejmować stosowne czynności mające na celu odwołanie rektora w przypadkach stwierdzenia istotnych lub rażących naruszeń prawa przez rektora (art. 38 ustawy). Przy czym zgodnie z orzecznictwem NSA przyjmuje się, że zawieszenie w pełnieniu funkcji rektora następuje w formie decyzji administracyjnej podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Czynności tych dokonuje, jak to wskazano wyżej, w ramach nadzoru prawnego. Jednocześnie wskazać należy, że powołana ustawa przewiduje stosowanie jako takich przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego tylko w ściśle określonych sprawach (m.in. w sprawach przyjęcia na studia, rekrutacji na studia doktoranckie, nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich, samorządu studenckiego i doktoranckiego, decyzji komisji stypendialnych czy też zaświadczeń i opinii dotyczących właściwości dyplomu lub statusu uczelni zagranicznej). Stosowania tych przepisów nie przewiduje się w relacjach właściwego ministra ds. szkolnictwa wyższego i rektora uczelni publicznej. Wskazać przy tym należy, iż powołana ustawa poza określonymi uprawnieniami nadzorczymi ministra, przyznaje mu również inne kompetencje, które nie wiążą się bezpośrednio ze sprawowanym nadzorem prawnym. Do takich kompetencji, poza utworzeniem publicznej uczelni zawodowej, jej likwidacji, zmiany nazwy, połączenia z inną publiczną uczelnią zawodową w drodze rozporządzenia, należy m.in. powołanie pierwszego rektora uczelni publicznej, nadanie pierwszego statutu (art. 18 ust. 2, art. 19 ust. 2, 3, 6), ale również takie uprawnienia jak mianowanie na stanowisko profesora zwyczajnego lub profesora nadzwyczajnego osoby pełniącej funkcję rektora uczelni publicznej (art. 121 ust. 4 ustawy), dokonanie wypowiedzenia stosunku pracy oraz stwierdzenia wygaśnięcia mandatu rektora uczelni publicznej (art. 129 ust. 3 i 4 ustawy) czy ustalenie wynagrodzenia rektora takiej uczelni (art. 151 ust. 2 ustawy). Należy bowiem stwierdzić, że wprawdzie właściwy minister nie jest pracodawcą ani przełożonym służbowym rektora uczelni publicznej, ale w określonych sytuacjach m.in. wskazanych wyżej ze stosunku pracy pełni taką rolę, gdyż żaden inny organ uczelni publicznej nie posiada w tym zakresie ustawowych uprawnień, a takie zostały przyznane właściwemu ministrowi. Poza więc funkcjami nadzorczymi, właściwy minister posiada również określone uprawnienia wynikające ze stosunku pracy rektora uczelni publicznej. Trzeba podkreślić, że zgodne z art. 72 ust. 1 i 3 ustawy (w jej brzmieniu na dzień 27 stycznia 2010 r., tj. na dzień odmowy przyznania skarżącemu dodatku funkcyjnego z dodatkowych środków) rektor uczelni publicznej był wybierany spośród nauczycieli akademickich, a w przypadku gdy w chwili wyboru rektor nie spełniał wymogu zatrudnienia w uczelni, następuje jego zatrudnienie najpóźniej w dniu poprzedzającym objęcie funkcji rektora. Rektor uczelni publicznej jest bowiem pracownikiem uczelni zatrudnionym na określonym stanowisku, który pełni funkcję z wyboru – rektora. Pozostaje więc w stosunku pracy. Nie budzi wątpliwości, że wynagrodzenie stanowi element stosunku pracy. Stosownie do art. 66 ust. 1 ustawy rektor jest m.in. przełożonym pracowników uczelni, i jako takiemu przysługiwały kompetencje do m.in. przyznawania wynagrodzenia z dodatkowych środków (§ 24 ust. 2 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 22 grudnia 2006 r. w sprawie warunków wynagradzania za pracę i przyznawania innych świadczeń związanych pracą dla pracowników zatrudnionych w uczelni publicznej (Dz.U. Nr 251, poz. 1852 w brzmieniu na dzień 27 stycznia 2010 r.). Z oczywistych względów rektor nie jest przełożonym "pracownika rektora", ale takich kompetencji w zakresie wynagrodzenia nie ma również żaden inny organ uczelni. Rolę taką pełni właściwy minister, który działa w ramach stosunku pracy w jakim pozostaje pracownik uczelni – rektor, podobnie jak we wskazanych wyżej kwestiach tj.mianowania rektora na stanowisko profesora zwyczajnego lub nadzwyczajnego, czy dokonanie wypowiedzenia stosunku pracy oraz stwierdzenia wygaśnięcia mandatu. Zgodnie zaś z art. 136 ustawy w sprawach dotyczących stosunku pracy pracowników uczelni nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy ustawy Kodeks pracy, a spory wynikające ze stosunku pracy pracownika rozpatrują sądy pracy. Odmowa więc przyznania rektorowi dodatku funkcyjnego z dodatkowych środków, o której poinformowany został skarżący pismem Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 17 listopada 2009 r. i 27 stycznia 2010 r. jest sprawą ze stosunku pracy i jako taka podlega rygorom przepisów prawa pracy. Sprawa ta wbrew twierdzeniom Sądu I instancji nie jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej i nie mają tutaj zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Spór w tej kwestii nie podlegał kognicji sądu administracyjnego, ale sądu pracy, a skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 189 oraz art. 203 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji postanowienia.