II SA/Wa 1089/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Adam Lipiński, Protokolant Asystent sędziego Mateusz Rogala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego na rzecz skarżącego J. C. kwotę 200 (dwieście) złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania. Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego (dalej Szef CBA) decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), uchylił w całości własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] odmawiającą J. C. udostępnienia informacji publicznej oraz umorzył postępowanie o udostępnienie informacji publicznej. Z akt sprawy wynika następujący stan faktyczny i prawny: Wnioskiem z dnia [...] lipca 2011 r. J. C., powołując się na art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 2 oraz art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wystąpił do Dyrektora Delegatury CBA w [...] o niezwłoczne udostępnienie: - kserokopii Protokołu Kontroli "Zasadności wydawania decyzji dotyczących udzielania pomocy przez Urząd Gminy [...] osobom poszkodowanym w wyniku powodzi w 2010 r. oraz prawidłowości rozliczenia na ten cel środków publicznych" w formie i treści, w jakiej został przedstawiony Wojewodzie [...], - zastrzeżeń Kierownika jednostki kontrolowanej i stanowiska w tej mierze Szefa CBA – jeśli były składane i rozstrzygane, - kserokopii wystąpienia Wojewody [...] w sprawie ww. protokołu kontroli. Szef CBA decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., wydaną na podstawie art. 104 i 107 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Powołując się na wyrok NSA z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt I OSK 209/09, organ stwierdził, że o tym, czy dany protokół kontroli ma charakter dokumentu urzędowego, w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyduje zawarta w nim informacja. Musi mieć ona charakter informacji publicznej. Podniósł, że można nie udostępnić materiałów z kontroli, jeżeli jej skutkiem jest wszczęcie postępowania przygotowawczego, a materiały z kontroli zostały zaliczone w poczet śledztwa lub dochodzenia i stanowią jego tajemnicę. W niniejszej sprawie materiały z kontroli, o które wystąpił wnioskodawca wraz z zawiadomieniem o podejrzeniu popełnienia przestępstwa zostały przekazane przez CBA do Prokuratury Okręgowej [...] w dniu [...] lipca 2011 r. z wnioskiem o wszczęcie śledztwa. Prokuratura Okręgowa przekazała je do Prokuratury Rejonowej w [...], która wszczęła śledztwo w przedmiotowej sprawie i powierzyła je do prowadzenia CBA. Z tego względu odmówiono udostępnienia żądanej informacji. Szef CBA, po rozpoznaniu wniosku J. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] września 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz umorzył postępowanie w sprawie z wniosku o udostępnienie informacji publicznej, podnosząc, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie znajdowała w niniejszej sprawie zastosowania, a organ nie był zobowiązany do wydania decyzji. Organ uznał, że żądane przez wnioskodawcę informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie wskazał, że jeżeli istnieją odmienne regulacje, dotyczące zasad i trybu udzielania żądanych informacji, to mają one pierwszeństwo przed ustawą o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie powinien znaleźć zastosowanie tryb dostępu do akt sprawy z art. 156 § 5 k.p.k. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj.: 1) art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji ponownie przez tą samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji niższej instancji, 2) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez bezpodstawne i przedwczesne umorzenie postępowania bez prawidłowego merytorycznego jej rozpoznania oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 156 § 5 k.p.k., poprzez przyjęcie, że dysponentem żądanej informacji publicznej jest prokurator, podczas gdy zarówno wytwórcą, jak i dysponentem było i jest CBA. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2252/11 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Sąd uznał, iż rozpoznając niniejszą sprawę Szef CBA dokonał istotnego dla wyniku sprawy naruszenia prawa. Rozpatrując wniosek skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy, organ naruszył przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., albowiem zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2011 r. wydała ta sama osoba, która brała udział w wydaniu decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] sierpnia 2011 r. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej przez J. C. od powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 995/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd Naczelny podniósł, iż w ocenie Sądu I instancji zachodziła podstawa do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Jednak Sąd nie uchylił zaskarżonej decyzji lecz stwierdził jej nieważność, nie podając przesłanek takiego orzeczenia. Sąd II instancji zaakceptował stanowisko Sądu Wojewódzkiego co do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., jednocześnie zastrzegł, że zastosowanie przez Sąd środka przewidzianego w art. 145 § 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270) powinno być poprzedzone oceną przesłanek warunkujących ewentualne rozstrzyganie na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 tej ustawy. Jeżeli bowiem sąd administracyjny ustali, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją dotknięte jest wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. to w dalszej kolejności powinien sprawdzić, czy w sprawie występują negatywne przesłanki wznowienia, w tym ustanowiony w art. 146 § 2 k.p.a. zakaz uchylenia decyzji w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Samo stwierdzenie, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją jest dotknięte kwalifikowaną wadliwością, stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania, nie może prowadzić automatycznie do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu, ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji powinien rozważyć, czy stwierdzona w sprawie wadliwość procesowa wpłynęła na prawidłowe zastosowanie przepisów stanowiących podstawę prawną decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę, zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy w stanie faktycznym i prawnym, istniejącym w dniu wydania decyzji, organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. W świetle postanowień art. 190 zdanie pierwsze Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Nawet w przypadku odmiennej interpretacji prawa lub możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wyrażone przez sąd mają moc wiążącą (patrz wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 250/11, publik. LEX nr 795579). Skarga zasługuje na uwzględnienie. W sprawie nie może być już kwestionowane, iż zaskarżona decyzja Szefa CBA z dnia [...] września 2011 r. narusza art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., co powoduje ziszczenie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Rozważeniu natomiast podlega, czy stwierdzona w sprawie wadliwość procesowa wpłynęła na prawidłowe zastosowanie przepisów stanowiących podstawę prawną decyzji, a oceny tej należy dokonać przez pryzmat przepisu art. 146 § 2 k.p.a. Zgodnie z jego treścią, nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W doktrynie podkreśla się, że zastosowanie art. 146 § 2 k.p.a. może nastąpić tylko wówczas, gdy nowa decyzja odpowiadałaby w swojej istocie decyzji dotychczasowej, a więc tylko w przypadku, gdy organ w wyniku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, w oparciu o przepisy prawa materialnego rozstrzygnie sprawę tak, jak została rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Oznacza to zatem, że treść rozstrzygnięcia musi pokrywać się w całości z rozstrzygnięciem przyjętym w decyzji ostatecznej, zaś organ w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa musi wykazać, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2006, s. 666). Wskazuje się również, że ustalenie, czy decyzja, która może zapaść w sprawie po przeprowadzeniu wznowionego postępowania "odpowiada w swej istocie" dotychczasowej decyzji (art. 146 § 2 k.p.a.) nie może polegać na czysto mechanicznym porównaniu dwóch rozstrzygnięć, lecz ocenie ich istoty, czyli treści praw lub obowiązków (por. J. Borkowski, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 1992 r., SA/Kr 914/92, Przegląd Sądowy 1994, nr 7-8, s. 159). Na gruncie analizowanego przypadku, w ocenie Sądu, nie zostaje spełniona przesłanka z art. 146 § 2 k.p.a. Mianowicie, w wyniku wznowienia postępowania nie może zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej treści decyzji dotychczasowej, albowiem w sprawie nie zastosowano w sposób prawidłowy przepisów prawa materialnego. Trzeba zwrócić uwagę, iż skarżący we wniosku z dnia [...] lipca 2011 r. zwrócił się do Dyrektora Delegatury CBA w [...] z żądaniem udostępnienia dokumentacji kontrolnej z prawidłowości udzielania pomocy powodzianom z 2010 r. ze środków publicznych udzielanych przez organ samorządu gminnego, jak też stanowisk zajętych w tych sprawach i wystąpień pokontrolnych. Powyższa informacja wprost została wymieniona w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), a więc, co do zasady, jest informacją publiczną udzielaną w oparciu o przepisy tej ustawy. W świetle art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że niedopuszczalne jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, osiągalne są w innym trybie. W dalszej konsekwencji daje to podstawę do stwierdzenia, że o ile prawo do informacji jest zasadą, to jednak wyjątki od niej powinny być ściśle interpretowane. Nie tylko bowiem sama ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera ograniczenia w jej stosowaniu, ale również nie uchybia w tym względzie przepisom innych ustaw odmiennie regulującym te kwestie (patrz postanowienie NSA z dnia 19 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1987/11 – publik. LEX nr 1069638). Trybów unormowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz w ustawach procesowych nie można utożsamiać, albowiem w powyższym zakresie ustawy procesowe przyznają konkretne uprawnienia tylko określonym podmiotom, tj. stronom, pełnomocnikom, itp. Natomiast osobom pozostającym poza określonym postępowaniem, z woli ustawodawcy, służy dostęp do informacji publicznej przy wykorzystaniu instrumentarium określonego w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Przykładowo, nie jest wyłączone uzyskanie, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, dostępu do dokumentów zawartych w aktach postępowania administracyjnego, gdyż stanowią one informację publiczną, jako odnoszące się do działań podmiotów publicznych. Dostęp do akt postępowania administracyjnego, na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, ograniczony jest jednak do podmiotów niebędących stronami postępowania administracyjnego. Dostęp do akt postępowania administracyjnego dla stron tego postępowania reguluje przepis art. 73 k.p.a. W postępowaniu karnym kwestie dostępu do akt postępowania sądowego reguluje art. 156 § 1 k.p.k., natomiast do akt postępowania karnego przygotowawczego art. 156 § 5 k.p.k. Drugi z powołanych przepisów wskazuje, iż o ile ustawa nie stanowi inaczej, w toku postępowania przygotowawczego stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta, umożliwia sporządzanie odpisów i kserokopii oraz wydaje odpisy uwierzytelnione tylko za zgodą prowadzącego postępowanie przygotowawcze. Za zgodą prokuratora akta w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach udostępnione innym osobom. Odczytywany literalnie przepis art. 156 § 5 k.p.k. nie pozostawia wątpliwości co do tego, iż osobom innym niż strona postępowania karnego przygotowawczego, akta postępowania karnego mogą być udostępnione za zgodą prokuratora jedynie do wglądu (np. przejrzenia w sekretariacie). Przywołany zatem przez Szefa CBA przepis, wskazany jako unormowanie szczególne, bo wyłączające przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie dostępu do informacji wynikającej z akt postępowania karnego przygotowawczego, w rzeczywistości normuje jedynie jeden ze sposobów dostępu do informacji publicznej. WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Bk 36/10 (publik. LEX nr 756019) wyraził akceptowany przez skład orzekający w niniejszej sprawie pogląd, iż: "Skoro bowiem dostęp do informacji publicznej obejmuje dostęp do samej treści informacji, która ma charakter niematerialny i nie musi być identyfikowana z żadnym fizycznym jej wytworem (dokumentem) (patrz. Czarny - Drożdżejko "Funkcjonowanie prokuratury a dostęp do informacji publicznej", Prokuratura i Prawo 2008/11, s. 83), to dostęp ten może być realizowany w różnych formach. Oprócz "wglądu do akt" (np. przejrzenie akt w sekretariacie, czytelni), o którym stanowi art. 156 § 5 zdanie 2 k.p.k., podmiot niebędący stroną postępowania przygotowawczego ma prawo żądać udostępnienia informacji publicznej również poprzez uzyskanie kserokopii czy odpisu dokumentu z akt, jak również informacji stanowiącej "wycinek" akt, "wyprowadzonej" z treści akt postępowania, informacji "na podstawie" akt sprawy, ale niezmaterializowanej fizycznie w jednym konkretnym dokumencie w aktach. Zdaniem sądu wykładnia gramatyczna przepisu art. 156 § 5 zdanie 2 k.p.k. uprawnia do wniosku, że nie reguluje on dostępu do informacji publicznej z akt postępowania przygotowawczego w podanych wyżej formach innych niż fizyczny "wgląd do akt sprawy", co uzasadnia zastosowanie w tych nieuregulowanych przypadkach trybu z ustawy z 6 września 2001 r.". Mając powyższe rozważania na uwadze nie można przychylić się do stanowiska Szefa CBA, iż w analizowanym przypadku przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie będą miały zastosowania na mocy art. 1 ust. 2 tej ustawy w zw. z art. 156 § 5 zd. drugie k.p.k., a zatem wydanie decyzji w trybie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zbędne. Przeciwnie, jeżeli ujawnienie wnioskowanych przez skarżącego dokumentów miałoby negatywny wpływ na wykonywanie czynności procesowych przez CBA i dobro prowadzonego przez Prokuraturę śledztwa, to wówczas dostęp do takiej informacji powinien zostać ograniczony na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co uzasadnia wydanie stronie decyzji odmownej. W przeciwnym razie informacja podlega udostępnieniu w sposób wnioskowany przez zainteresowanego. W tym stanie rzeczy, w postępowaniu wznowieniowym nie mogłaby zapaść wyłącznie (co wymaga podkreślenia) decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji zaskarżonej z dnia [...] września 2011 r. Zatem przedmiotowa decyzja jest dotknięta istotną wadą procesową, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. i wobec niespełnienia przesłanki negatywnej z art. 146 ust. 2 k.p.a. podlega uchyleniu. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i b) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 152 powołanej ustawy, zaś w przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 tej ustawy.