I OSK 710/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 22/13 o odrzuceniu skargi Z. Z. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzedaży części nieruchomości postanawia oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 24 stycznia 2013 r., I SA/Wa 22/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Z. Z. na uchwałę z dnia [...] r. nr [...] Rady Miejskiej w [...] (dalej Rada) w przedmiocie sprzedaży części nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Z. Z. pismem z dnia 5 października 2012 r. wezwał Radę Miejską w [...] do usunięcia naruszenia prawa, wywołanego uchwałą Rady z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzedaży 0,6986 części nieruchomości położonej w [...] przy [...] z przeznaczeniem pod zabudowę usługową z towarzyszącą zabudową mieszkaniową jednorodzinną, oznaczonej jako działka nr 2155/10. Przewodniczący Rady Miejskiej w [...] poinformował skarżącego, że Rada nie uwzględniła wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 5 października 2012 r. Pismo Przewodniczącego Rady Miejskiej z 31 października 2012 r. doręczono skarżącemu dnia 2 listopada 2011 r. Zdaniem Sądu I instancji termin trzydziestu dni, o którym mowa w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.), do złożenia skargi na uchwałę rady miejskiej upłynął z dniem 3 grudnia 2012 r. Natomiast skarżący złożył skargę w urzędzie pocztowym w dniu 12 grudnia 2012 r. (koperta, k. 23 akt sądowych), co jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu (art. 83 § 3 p. p. s. a.). W związku z powyższym zdaniem Wojewódzkiego Sądu, wniesienie skargi nastąpiło z przekroczeniem ustawowego terminu, co skutkowało odrzuceniem skargi (art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.; k. 33-35 akt sądowych). Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiódł skarżący, reprezentowany przez r .pr. T. B. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s..a) t.j.: art. 58 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. przez wadliwe zastosowanie i bezzasadne odrzucenie skargi wobec błędnego uznania, że skarga została wniesiona po terminie, podczas gdy z akt sprawy wynika, że pełnomocnik skarżącego, ustanowiony już na etapie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, złożył skargę zgodnie z przyjętym powszechnie poglądem, że skargę wnosi się po upływie dwóch miesięcy od dnia wezwania na które skutecznie prawnie (a więc przed doręczeniem odpowiedzi pełnomocnikowi), odpowiedzi nie udzielono. W niniejszej sprawie nie doręczono pełnomocnikowi odpowiedzi na wezwanie, to prawidłowym i skutecznym było złożenie skargi po upływie dwóch miesięcy od dnia wezwania. W uzasadnieniu wskazał, że skarżący ustanowił pełnomocnika na etapie wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa i od tego momentu organ winien był doręczać wszelkie pisma ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi. Pominięcie pełnomocnika oznacza pominięcie samej strony, bez względu na okoliczność, że pismo doręczy tylko stronie. Doręczenie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa samej stronie z pominięciem pełnomocnika, jest bezskuteczne. Tak więc pełnomocnik skarżącego prawidłowo wniósł skargę po upływie dwóch miesięcy od złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, bowiem nie doręczono mu żadnej odpowiedzi. Powołując się na powyższą argumentację skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia (k. 42-43 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku [postanowienia] determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika pisma doręcza się pełnomocnikowi (art. 40 § 2 k.p.a.). Art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczenia wszystkich pism procesowych, w tym orzeczeń (decyzji i postanowień) pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie (postanowienie SN z 09.9.1993 r. III ARN 45/93, OSNCP z 1994 r., nr 5, poz. 112). Przepis ten ma pełnić funkcję gwarancyjną dla ochrony interesów strony, która mając ustanowionego pełnomocnika i dokonując przez niego czynności procesowych nie może ponosić ujemnych konsekwencji prawnych z powodu braku doręczenia konkretnego rozstrzygnięcia w sprawie ustanowionemu pełnomocnikowi. Termin do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego przez stronę, za którą działa pełnomocnik, rozpoczyna swój bieg dopiero od dnia doręczenia rozstrzygnięcia pełnomocnikowi, choćby wcześniej zostało doręczone stronie (postanowienia SN z: 6.4.2000 r,. III RN 157/99, OSNP 2001/3/61; 7.11.2002, III RN/191/01, OSNP 2003/23/558). Doręczenie pisma stronie w sytuacji, gdy ustanowiła ona pełnomocnika jest bezskuteczne i nie wywołuje skutków prawnych – przede wszystkim nie jest zdarzeniem, od którego rozpoczyna swój bieg termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (postanowienie WSA w Warszawie z 16.1.2008, II SA/Wa 1855/07, cbosa). Złożone na etapie wezwania do usunięcia naruszenia prawa pełnomocnictwo z 1 października 2012 r. (akta administracyjne brak numeracji; odpis pełnomocnictwa z 1 października 2012 r.; nagłówek wezwania do usunięcia naruszenia prawa z 5 października 2012 r.; k. 4, 19-20 akt sądowych) jednoznacznie wskazują na upoważnienie pełnomocnika do reprezentowania przed Sądami Administracyjnymi, organami administracyjnymi w tym Radą Miejską w [...], w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r. W związku z powyższym należy wskazać, że doręczenie pisma Przewodniczącego Rady Miejskiej w [...] dnia [...] r. bezpośrednio skarżącemu, z pominięciem prawidłowo ustanowionego pełnomocnika, było bezskuteczne. Zgodnie ze stanowiskami wyrażonymi przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 Sędziów z dnia 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07 (ONSAiWSA z 2007 r., nr 3, poz. 60, akceptowanej przez J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2010 r., s. 170, uw. 5) i postanowieniu z dnia 21 maja 2007 r., II OSK 986/06, do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 u.s.g. zastosowanie znajduje art. 53 § 2 p.p.s.a. Art. 53 § 2 p.p.s.a. stanowi, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Wskazany w tym przepisie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jest ostatecznym terminem do złożenia skargi do sądu administracyjnego, w sytuacji gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, bądź wprawdzie taką odpowiedź udzielił, ale została ona doręczona stronie już po upływie terminu sześćdziesięciu dni, liczonego od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia rozpoczyna już bieg drugi z tych terminów, jeżeli jednak przed jego upływem organ doręczy odpowiedź na wezwanie, termin ten staje się bezprzedmiotowy, a rozpoczyna bieg termin trzydziestodniowy liczony od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie. Jeżeli natomiast organ nie doręczy odpowiedzi na wezwanie przed upływem sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania, to w tym terminie powinna być wniesiona skarga. W przedmiotowej sprawie wezwanie z dnia 5 października 2012 r. do usunięcia naruszenia prawa, złożone w polskim urzędzie pocztowym 5 października 2012 r., doręczono skutecznie Radzie Miejskiej w [...] w siedzibie Urzędu Miejskiego w [...] dnia 8 października 2012 r. (k. 19-20 akt sądowych). Skoro zatem organ nie udzielił skutecznie odpowiedzi na wezwanie skarżącego do usunięcia naruszenia prawa to w przedmiotowej sprawie terminem, w jakim skarżący winien był wnieść skargę do sądu, był termin sześćdziesięciodniowy, liczony od dnia wniesienia przez niego do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, co jak wskazano wyżej, miało miejsce dnia 8 października 2012 r. Sześćdziesięciodniowy termin do wywiedzenia skargi upłynął zatem dnia 7 grudnia 2012 r. o północy. Tymczasem skargę pełnomocnik skarżącego, błędnie uważając, że "skargę wnosi się po upływie dwóch miesięcy od dnia wezwania, na które skutecznie prawnie...odpowiedzi nie udzielono", złożył skargę w polskim urzędzie pocztowym dnia 12 grudnia 2012 r. (bezsporne, k. 23 akt sądowych) – zatem 5 dni po terminie. Zaskarżone postanowienie nie narusza zatem art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Mimo częściowo błędnego uzasadnienia, zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, przeto na podstawie art. 184 z związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.