I SA/Rz 285/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Kazimierz Włoch /spr./ Sędziowie NSA Jacek Surmacz WSA Tomasz Smoleń Protokolant ref. st. Eliza Kaplita-Wójcik po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Powiatu Leżajskiego. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie z dnia 5 lutego 2013r. nr IV/737/2013 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w części 1) uchyla zaskarżoną uchwałę, 2) określa, że uchylona uchwała nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, 3) zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie na rzecz skarżącego Powiatu Leżajskiego kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego . I SA/Rz 285/13 UZASADNIENIE Zaskarżoną uchwałą z dnia 5 lutego 2013 r., nr IV/737/2013, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie, po zbadaniu uchwały Rady Powiatu Leżajskiego z dnia 28 grudnia 2012 r., nr XXXVI/169/2012 w sprawie ustalenia wydatków budżetu Powiatu, które nie wygasają z końcem roku budżetowego 2012, stwierdziło jej nieważność w zakresie wydatku określonego w punkcie 2, załącznika nr 1 i 2. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 11 ust. 1 pkt 2, art. 18a ust. 3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113) oraz art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie: u.s.g.), Powodem, dla którego stwierdzono nieważność ww. uchwały Rady Powiatu Leżajskiego było istotne naruszenie art. 251 ust. 2 w związku z art. 263 ust. 3 pkt. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), polegające na ujęciu w wykazie wydatku, stanowiącego dotację celową dla Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w L., związanego z zamówieniem publicznym, nierealizowanym przez Powiat Leżajski. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że Rada Powiatu Leżajskiego, działając na podstawie art. 263 ustawy o finansach publicznych, ustaliła wykaz wydatków, zamieszczonych w budżecie Powiatu, które nie wygasają z upływem roku budżetowego 2012. Ujęła w nim dwa wydatki majątkowe, określiła ostateczny termin ich dokonania, zgodnie z załącznikiem nr 1 do uchwały oraz ustaliła plan finansowy tych wydatków, zgodnie z załącznikiem nr 2 do uchwały. W wykazie wydatków niewygasających ujęto dotację dla Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w L. w ramach programu PEFRON "Program wyrównania różnić miedzy regionami II" na zadanie pn. "Dofinansowanie utworzenia łazienek i pomieszczeń higieniczno-sanitarnych dla osób niepełnosprawnych" w kwocie 45.350,45 zł. Ostateczny termin wykonania wydatku określony został na dzień 15 kwietnia 2013 r. Z dokumentów załączonych do przedmiotowej uchwały wynika, że umowa, nr [...] o udzielenie dotacji ze środków PEFRON, zawarta została między Powiatem Leżajskim a Zespołem Opieki Zdrowotnej w L. w dniu 29.11.2012 r. W umowie dotacji, termin realizacji projektu pn. "Utworzenia łazienek i pomieszczeń higieniczno-sanitarnych dla osób niepełnosprawnych w ramach likwidacji barier architektonicznych" ustalony został na dzień 31 grudnia 2012 r. Z dokumentów tych wynika również, że w dniu 04.12.2012 r. SP ZOZ w L. zamieścił ogłoszenie o zamówieniu na utworzenia łazienek i pomieszczeń higieniczno-sanitarnych dla osób niepełnosprawnych w ramach likwidacji barier architektonicznych w Biuletynie Zamówień Publicznych oraz na własnej stronie internetowej. Termin realizacji zamówienia w specyfikacji istotnych warunków zamówienia ustalony został na 70 dni od daty podpisania umowy a przewidywany był na dzień 25.04.2013 r. W dalszej kolejności wskazano, że zgodnie z art. 263 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może ustalić, w drodze uchwały, wykaz wydatków, które nie wygasają z upływem roku budżetowego oraz określić ostateczny termin dokonania każdego wydatku, ujęty w tym wykazie, nie dłuższy niż do dnia 30 czerwca roku następnego. Zgodnie z art. 263 ust. 3 ww. ustawy, w wykazie ujmuje się wydatki związane z realizacją umów: 1) w sprawie zamówienia publicznego; 2) które zostaną zawarte w wyniku zakończonego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, w którym dokonano wyboru wykonawcy. Zgodnie z art. 251 ust.1 ustawy o finansach publicznych, dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku. W myśl art. 251 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, w przypadku podjęcia uchwały, o której mowa w art. 263 ust. 2, niewykorzystana część dotacji podlega zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego w terminie 15 dni od dnia określonego w tej uchwale. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie stanęło na stanowisku, że przepis art. 251 ust. 2 w związku z art. 263 ust. 2 ustawy o finansach publicznych ma zastosowanie do dotacji udzielanych miedzy jednostkami samorządu terytorialnego, przy czym uchwałę w sprawie ustalenia wykazu wydatków, które nie wygasają z upływem roku budżetowego, może podjąć organ stanowiący tej jednostki, która otrzymała dotację lecz nie zrealizowała wydatków finansowanych z tej dotacji. Kolegium stwierdziło, że wydatek w kwocie 45.350,45 zł, stanowiący dotację celową dla Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w L. w ramach programu PEFRON "Program wyrównania różnić miedzy regionami II" na zadanie pn. "Dofinansowanie utworzenia łazienek i pomieszczeń higieniczno- sanitarnych dla osób niepełnosprawnych" nie stanowił zamówienia publicznego, realizowanego przez Powiat Leżajski, dlatego też Rada Powiatu nie posiadała kompetencji do ujęcia go w uchwale w sprawie wykazu wydatków, które nie wygasają z upływem 2012 roku. Powiat Leżajski zaskarżył powyższą uchwałę do sądu administracyjnego i wniósł o jej uchylenie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie: - art. 263 ust. 2 i ust. 3 ustawy o finansach publicznych, polegające na błędnym przyjęciu, że swoboda ustalenia wydatków niewygasających, ograniczona jest do kategorii wydatków, określonych w art. 263 ust. 2 pkt 2, czyli wydatków związanych z realizacją umów, które zostaną zawarte w wyniku zakończonego postępowania o udzielnie zamówienia publicznego, w którym dokonano wyboru dostawcy, - art. 251 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, poprzez uznanie, że ma on zastosowanie tylko do dotacji udzielanych między jednostkami samorządu terytorialnego, przy czym uchwałę w sprawie ustalenia wykazu wydatków, które nie wygasają z upływem roku budżetowego może podjąć organ stanowiący tej jednostki, która otrzymała dotację a nie zrealizowała wydatków finansowych z tej dotacji, - art. 91 ust. 4 u.s.g., poprzez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy norma prawna dotyczy czynności w zakresie nadzoru nad jednostką samorządu terytorialnego, jaką jest gmina zaś w przedmiotowej sprawie jednostką samorządu terytorialnego jest powiat, - art. 77 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm., określanej dalej w skrócie u.s.p.), poprzez przekroczenie nadzoru nad działalnością powiatu, określonego tą normą prawną, - art. 7 i art. 171 ust. 1 Konstytucji, poprzez przekroczenie zakresu nadzoru nad działalnością powiatu, określonego tymi normami prawnymi. Skarżący zarzucił, że w zaskarżonej uchwale Kolegium błędnie podało numer uchwały, której stwierdzono nieważność. W ocenie skarżącego nie jest uzasadnione stanowisko organu, iż art. 251 ust. 2 w zw. z art. 263 ust. 2 ustawy o finansach publicznych ma zastosowanie do dotacji udzielanych między jednostkami samorządu terytorialnego a uchwałę w sprawie ustalania wykazu wydatków, które nie wygasają z upływem roku budżetowego, może podjąć organ stanowiący tej jednostki, która otrzymała dotację a nie zrealizowała wydatków finansowanych z tej dotacji. Skarżący powołał się na treść uzasadnienia do wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 28.04.2011 r., sygn. akt I SA/Rz 177/11, w którym stwierdzono, że ustawodawca w art. 263 ust. 2 ww. ustawy nie wprowadził ograniczeń przedmiotowych i podmiotowych w zakresie wykazu wydatków. Także norma prawna zawarta w art. 263 ust. 3 ww. ustawy nakazuje jedynie, że w wykazie, o którym mowa w art. 263 ust. 2 ustawy o finansach publicznych należy ująć wydatki, związane z realizacją umów w sprawie zamówienia publicznego bądź te, które zostaną zawarte w wyniku zakończonego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, w którym dokonano wyboru wykonawcy. Ponadto w art. 251 ust. 1 i ust. 2 ustawy o finansach publicznych unormowano, że w razie podjęcia uchwały, o której mowa w art. 263 ust. 2 ww. ustawy, niewykorzystana część dotacji, udzielona z budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega zwrotowi w terminie 15 dni od dnia określonego w tej uchwale. Skarżący wskazał również, że z racji niemożności ukończenia realizacji projektu, określonego w umowie z dnia 29.11.2012 r. do końca 2012 r., wystąpiono z prośbą do skarżącego o stosowny aneks do ww. umowy, w wyniku czego podjęto uchwałę, której stwierdzono nieważność w części. W odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 5 VI 1998r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1594) rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące powiatu, w tym rozstrzygnięcia których mowa w art. 83 ust. 2 i art. 84 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 77b (podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Stosownie do art. 85 ust. 3 powyższej ustawy, do wniesienia skargi uprawniony jest powiat, a podstawą jej wniesienia jest uchwała organu który podjął uchwałę lub którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. W dniu 26 lutego 2013r. Rada Powiatu Leżajskiego podjęła uchwałę Nr XXXVIII/206/2013 w sprawie skierowania skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na uchwałę organu z dnia 27 sierpnia 2009r. (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Ustawa o finansach publicznych, jako zasadę przyjmuje - roczność budżetu jednostki samorządu terytorialnego, a zasada ta oznacza, że środki budżetowe wygasają z upływem roku budżetowego, na który zostały uchwalone. Zasada ta została sformułowana w art. 263 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, który brzmi, że niezrealizowane kwoty wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego wygasają, z zastrzeżeniem ust. 2 i 4, z upływem roku budżetowego. Powyższy przepis przewiduje zatem wyjątek, który został przewidziany w art. 263 ust. 2 i 4. Przepisy zawarte w art. 263 ust. 2 i 4 stanowią podstawę dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego dla ustalenia wykazu wydatków, do których nie stosuje się ust. 1 oraz określają ostateczny termin dokonania każdego wydatku ujętego w tym wykazie w następnym roku budżetowym. Przepis zawarty w art. 263 ust. 4 według którego: "ostateczny termin dokonania wydatków, które nie wygasają z upływem roku budżetowego, upływa 30 czerwca roku następnego" - w zakresie wykładni nie budzi sporu pomiędzy stronami. Natomiast RIO, stwierdzając nieważność uchwały Rady Powiatu Leżajskiego z 28 grudnia 2012r. "w sprawie ustalenia wydatków budżetu Powiatu Leżajskiego, które nie wygasają wraz z upływem roku budżetowego 2012r." przyjęła taką konstrukcję prawną, że dokonując wykładni art. 263 ust. 2 ustawy o finansach publicznych należy łączyć przepis tam zawarty z przepisem zawartym w art. 263 ust. 3 tej ustawy. Według RIO jedynie uprawniony jest pogląd, że jednostka samorządu terytorialnego może ustalić wykaz wydatków, do których nie stosuje się art. 263 ust. 1 ustawy tylko w zakresie wydatków związanych z realizacją umów: 1) w sprawie zamówienia publicznego; 2) które zostaną zawarte w wyniku zakończonego postępowania o udzielenie zmówienia publicznego, w którym dokonano wyboru wykonawcy. Według RIO z ustawy o finansach publicznych wynika, że uchwała w sprawie wydatków, które nie wygasają z upływem roku budżetowego może podjąć jedynie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, a nie inne podmioty które otrzymały dotację. Przepis art. 251 ust. 2 w związku z art. 263 ust. 2 ustawy o finansach publicznych ma zastosowanie do dotacji udzielanych między jednostkami samorządu terytorialnego, przy czym uchwałę w sprawie ustalenia wykazu wydatków, które nie wygasają z upływem roku budżetowego może podjąć organ stanowiący tj. jednostki która otrzymała dotację. Ponieważ dotację otrzymał SPZOZ w L. Rada Powiatu nie była kompetentna do ujęcia jej w uchwale w sprawie wykazu wydatków które nie wygasają z upływem 2012r. Zdaniem Sądu wykładnia art. 263 ust. 2 ustawy o finansach publicznych dokonana przez RIO nie jest nieprawidłowa. Zasady poprawnej legislacji, również w zakresie konstrukcji redakcyjnej przepisów ustawy, nie uzasadniają twierdzenia, że ust. 3 art. 263 w sposób enumeratywny określa rodzaje wydatków, co do których organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może ustalić wykaz, do których nie ma zastosowania zasada roczności budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Gdyby ustawodawca chciał w sposób redakcyjny określić enumeratywnie zakres wydatków, o których mowa w art. 263 ust. 2 to zrezygnowałby z przeniesienia określonych wydatków do wyodrębnionego redakcyjnie ust. 3. Ustawodawca w art. 263 ust. 2 zawarł normę, którą tak należy odczytywać, że ustawodawca nie wprowadza żadnych ograniczeń przedmiotowych i podmiotowych co do wykazu wydatków. Natomiast norma zawarta w art. 263 ust. 3 nakazuje jedynie, że w takim wykazie, o którym mowa w ust. 2 art. 263 należy ująć wydatki związane z realizacją umów: 1) w sprawie zamówienia publicznego; 2) które zostaną zawarte w wyniku zakończonego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, w którym dokonano wyboru wykonawcy. Argumentacja dotychczas przedstawiona przez Sąd znajduje również ugruntowanie w ramach tzw. wykładni systemowej wewnętrznej. Art. 251 ust. 2 w zw. z ust. 1 unormowano, że w przypadku podjęcia uchwały, o której mowa w art. 263 ust. 2, niewykorzystana część dotacji udzielona z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, podlega zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego w terminie 15 dni od dnia określonego w tej uchwale. Gdyby więc przyjąć wykładnię prezentowaną przez RIO przepis art. 251 ust. 2 ustawy o finansach publicznych byłby przepisem martwym, a brak jest jakichkolwiek okoliczności (RIO również takich nie dostarcza), aby zakwestionować w zakresie art. 251 ust. 2 zasadę domniemania racjonalności ustawodawcy. Ponadto wykładnia celowościowa, prokonstytucyjna wskazuje, że uregulowanie w art. 251 ust. 2, a także w art. 263 ust. 2 (w rozumieniu przedstawionym powyżej przez Sąd) zapobiega sztucznemu i niegospodarnemu wykorzystywaniu środków budżetowych przed upływem danego roku budżetowego (tak też: Cezary Kosikowski w: "Nowa ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Warszawa 2010, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Wydanie I; autor ten tamże podkreśla, że ustawa o finansach publicznych nie wprowadza żadnych ograniczeń przedmiotowych i podmiotowych co do wykazu wydatków, o których mowa w art. 263 ust. 1. Takie stanowisko zajął WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 28 kwietnia 2011r. o sygn. I SA/Rz 177/11. Zauważyć należy, iż zgodnie z art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 29 I 2004r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. Nr 113, poz. 759 ze zm.). zamówieniem publicznym są umowy odpłatne zawierane pomiędzy zamawiającym a wykonawcą, których przedmiotem są usługi dostawy lub roboty budowlane. Tymczasem SPZOZ w L. będzie musiał niewątpliwie zrealizować inwestycję przy zastosowaniu zamówienia publicznego. Pogląd RIO, że przepisy art. 251 ust. 2 w związku z art. 263 ust. 2 ustawy o finansach publicznych mają zastosowanie do dotacji udzielonych tylko między jednostkami samorządu terytorialnego, przy czym uchwałę w sprawie ustalenia wydatków które nie wygasają z upływem roku budżetowego może podjąć organ stanowiący tej jednostki, która otrzymała dotację jest poglądem zbyt daleko idącym i nie znajduje oparcia w treści w/w przepisów, ani też żadnych innych. Z uwagi na powyższe ponieważ RIO naruszyło prawo materialne, w oparciu o art. 148 Ppsa, zaskarżona uchwała podlegała uchyleniu. W oparciu o art. 152 Ppsa orzeczono, iż uchylona uchwała nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. W oparciu o art. 200 Ppsa zasądzono od RIO na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego, które sprowadzają się do kosztów zastępstwa procesowego.