VII SA/Wa 2480/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi A. T. i L. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zw. dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania A. i L. T., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...]; odmawiającą stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1998 r., znak: [...]: zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. M. G. H. i J. H. pozwolenia na przebudowę z rozbudową budynku mieszkalno - usługowego na działce nr [...], położonej w [...] przy ul. [...]. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ omówił zasady rządzące postępowaniem nieważnościowym i wskazał, że w wyroku z dnia 12 sierpnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 934/08, zapadłym na gruncie niniejszej sprawy oraz wiążącym GINB, Sąd wskazał, że badając ponownie decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] organ nadzoru powinien przede wszystkim ustalić, czy decyzja narusza przepisy Prawa budowlanego i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczące usytuowania obiektu i czy ewentualne naruszenie ma charakter rażący. Sąd wskazał ponadto, że w sytuacji, gdy przedmiot rozważań, co do rażącego naruszenia prawa stanowi decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na przebudowę budynku mieszkalnego, to celowym jest porównanie projektu budowlanego przebudowy z projektem budowlanym decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę tegoż budynku - dla jednoznacznego określenia zakresu tej przebudowy. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89. poz. 414 ze zm. w brzmieniu na dzień 24 września 1997 r.) pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie natomiast do art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, do wniosku o pozwolenie na budowę należało dołączyć dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak wynika z akt sprawy, do wniosku o pozwolenie na budowę z dnia [...] października 1998 r. dołączono odpisy z księgi wieczystej nr [...] (działka nr [...]) oraz księgi wieczystej nr [...] i [...] (prowadzonych dla mieszkań znajdujących się w budynku objętym przedmiotowym wnioskiem), z których wynika, że inwestorzy wykazali przysługujący im tytuł prawny do nieruchomości. Do wniosku o pozwolenie na budowę załączono również decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] marca 1998 r. znak: [...], którą ustalono warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Analiza akt sprawy wykazała, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1998 r., znak: [...]; nie narusza postanowień ww. decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] marca 1998 r., znak: [...]. W szczególności sporna inwestycja jest zgodna z podstawowym przeznaczeniem tego terenu: budynki mieszkalne z wbudowanymi w parterze usługami, bowiem sporne zamierzenie inwestycyjne polega na dostosowaniu istniejącego budynku mieszkalno-usługowego do realizacji zespołu obiektów usługowo - mieszkalnych. W treści ww. decyzji o warunkach zabudowy wskazano, że "z uwagi na realizację przedmiotowej inwestycji w zbliżeniu do granicy własności należy na roboczo uzgadniać proponowane rozwiązania projektowe z właścicielem sąsiedniej posesji". W przywołanym wyroku z dnia 12 sierpnia 2008 r. WSA w Warszawie wskazał, że w żadnym z przepisów Prawa budowlanego nie sformułowano normy prawnej dotyczącej zabudowy nieruchomości sąsiedniej oraz przewidującej obowiązek uzyskania zgody na taką budowę właściciela sąsiedniej nieruchomości. Wyrokiem z dnia 11 maja 1999 r., sygn. akt P 9/98 OTKZU 1999/4. poz. 75 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przepis § 12 ust. 7 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego przez to że reguluje materię zastrzeżoną dla ustawy, wykracza poza granice upoważnienia do wydania rozporządzenia (...). Skoro dopuszczalne jest usytuowanie budynku w granicy działki to orzeka o tym organ administracyjny właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę." Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy organ stwierdził, iż sporna inwestycja nie narusza w sposób rażący postanowień ww. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W szczególności z uwagi na okoliczność, że jak wskazał sąd w ww. wyroku oraz jak wynika z oświadczeń skarżących - "projekty budowlane dla obu inwestycji były równolegle opracowane przez jednego architekta, który na bieżąco uzgadniał rozwiązania projektowe z właścicielami nieruchomości. Projekty te następnie zostały złożone wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę". W ocenie GINB powyższe dowodzi, że wszelkie uzgodnienia projektowe były na bieżąco uzgadniane. Wykonując wskazania Sądu zawarte w ww. wyroku. GINB dokonał analizy porównawczej projektu budowlanego przebudowy z projektem budowlanym decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę tegoż budynku, co pozwoliło jednoznacznie określić zakres spornej przebudowy. Jak wynika z analizy projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1994 r., znak: [...] udzielającą pozwolenia na budowę budynku objętego sporną rozbudową - budynek przed realizacją inwestycji usytuowany był w granicy z działką skarżących. Ze zgromadzonych akt sprawy wynika, że sporna rozbudowa obejmowała dobudowę nowej części do istniejącego budynku poprzez zabudowanie istniejącej od strony północno-zachodniej wnęki tzw. "wieżyczką", w odległości 4,5 m i 5 m od granicy działki inwestycyjnej oraz przebudowę istniejącego budynku w zakresie: zmiany konstrukcji dachu oraz zmiany spadku dachu (elewacja wschodnia, zachodnia i północna, rys. 8-10 projektu budowlanego budowy przedmiotowego budynku oraz elewacja wschodnia, zachodnia i północna - rys. 6-8 projektu przebudowy przedmiotowego budynku). Powyższe usytuowanie nie narusza jednak przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. (Dz. U. z 1995r., Nr 10 poz. 46 wg stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji). Ponadto analiza akt sprawy nie wykazała, aby zaskarżona decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1998 r., była obarczona którąkolwiek z pozostałych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej; decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważności z mocy prawa. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ odwoławczy wskazał, że pozostają one bez wpływu na treść niniejszej decyzji. W szczególności organ wskazał, że decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] marca 1998 r. ustalała warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wyłącznie dla działki nr ew. [...], co wprost wynika z jej treści. Nie znalazły zatem uzasadnienia zarzuty skarżących dotyczące błędu w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji polegającego na przyjęciu, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1998 r., dotyczyła jedynie działki nr ew. [...]. Ponadto, organ wskazał, że analiza dokumentacji projektowej znajdującej się w aktach sprawy wykazała, że sporna rozbudowa nie przewidywała wykonywania robót budowlanych na terenie nieruchomości skarżących. Na marginesie organ wskazał również organowi wojewódzkiemu, że oświadczenie G. i T. L. z dnia [...] stycznia 2003 r. nie może stanowić "dowodu na okoliczność, że inwestor B. M. nie żyje i prawo własności po niej przejęli G. i T. L.. Zasadnie zatem GINB - wbrew twierdzeniem organu niższej instancji - uznał, że należy w tym zakresie przeprowadzić uzupełniające postępowanie (a mianowicie zgromadzić dodatkowy materiał dowodowy: akt zgonu, księgę wieczystą nieruchomości lub dokument nabycia nieruchomości przez nowych właścicieli). Ponadto, wykluczonym było przeprowadzenie powyższego postępowania przez organ drugiej instancji, bowiem w przypadku włączenia do kręgu stron postępowania nowych podmiotów - powyższe skutkowałoby w stosunku do tychże naruszeniem zasady dwuinstancyjności. Nie znajdują zatem oparcia na gruncie niniejszego stanu faktycznego i prawnego - uwagi poczynione przez organ wojewódzki. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. złożyli A. i L. T., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez wybiórcze i niedokładne rozpoznanie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych i w efekcie naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie, iż nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1998 r. W skardze wskazali, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszając wskazane wyżej przepisy postępowania, poczynił nieprawidłowe ustalenia faktyczne i w efekcie błędnie uznał, iż w rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do zastawania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż GINB swoje stanowisko oparł m. in. na tym, że do wniosku o pozwolenie na budowę z dnia [...] października 1998 r. uczestnicy dołączyli odpisy ksiąg wieczystych, z których wynikało, że przysługuje im tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, na której została zrealizowana inwestycja. Dodatkowo GINB przyjął, iż inwestycja jest zgodna z podstawowym przeznaczeniem terenu, na którym została zrealizowana. Jednak organ II instancji zupełnie pominął fakt, iż inwestycja zrealizowana na działce nr [...]przy ul. [...] narusza prawo własności skarżących, jako właścicieli nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Z projektu zatwierdzonego decyzją, której dotyczy postępowanie w przedmiocie nieważności, jednoznacznie wynika, iż ciąg komunikacyjny prowadzących do piwnicy oraz rozwiązania przewidziane na piętrze budynku posadowionego na działce nr [...], zostały zaprojektowane w budynku skarżących. Skarżący nie wyrazili zgody na dysponowanie ich nieruchomością na cele budowlane i oceny tej nie może zmienić fakt, iż projekt zmian w budynku posadowionym na działce nr [...]oraz projekt budynku skarżących był wykonywany przez tego samego architekta. Jedynym dowodem zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane może być oświadczenie pisemne lub klauzula uzgadniająca na projekcie, podpisana przez właścicieli sąsiedniej nieruchomości. Powyższe fakty wynikają jednoznacznie z prawidłowo ocenionych dowodów, tym bardziej, że w postępowaniu cywilnym Sąd Rejonowy w [...] w sprawie o sygn. [...] nakazał G. i T. L., aby wydali A. H. – T. i L. T. lokal o powierzchni 4,5 m, znajdujący się w wieżyczce. Kwestią oceny powinno być tylko, czy wskazane wyżej naruszenia prawa powinny skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji. W ocenie skarżących tak powinno być, gdyż ewidentne naruszenie prawa własności powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Natomiast zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012, poz. 270, ze zm. dalej: p.p.s.a.) sąd uchyla rozstrzygnięcie jedynie w sytuacji gdy stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niniejsza sprawy była już przedmiotem oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2008 r. w sprawie VII SA/Wa 934/08 uchylił kontrolowaną wówczas decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2006 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zgodnie z treścią art. 190 P.p.s.a. sąd ponownie rozpoznając sprawę związany jest oceną prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpatrywanej sprawie Sąd związany był wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2008 r. w sprawie II OSK 440/07. Dokonując zatem oceny prawnej zaskarżonej w decyzji Sąd w obecnym składzie również związany jest tą wykładnią jak i oceną zawartą w wyroku z dnia 12 sierpnia 2008 r. W orzeczeniach tych Sądy jednoznacznie wskazały, że w pierwszej kolejności obowiązkiem organu jest określenie zakresu przebudowy budynku mieszkalnego objętego decyzją z dnia [...] października 1998 r. a następnie dokonanie oceny zgodności tej decyzji z przepisami Prawa budowlanego oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie a w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, ocena czy naruszenie to ma charakter rażący. Jednocześnie Sądy przypomniały, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w jednym z nadzwyczajnych postępowań – postępowaniu nieważnościowym, które ma za swój przedmiot ocenę czy nie zachodzi któraś z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z wad nieważności wymienioną w pkt 2 tego przepisu jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 878/10, LEX nr 992652 oraz z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1614/09, LEX nr 746680 czy wreszcie wyriok NSA z dnia 18 kwietnia 2008 r. w sprawie II OSK 440/07). Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ dokonał analizy porównawczej projektu budowlanego przebudowy z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia [...] czerwca 1994 r. Niewątpliwie budynek objęty powyższymi decyzjami zlokalizowany jest w granicy z działką stanowiąca własność skarżących. Z części opisowej projektu przebudowy zatwierdzonego decyzją będącą przedmiotem oceny w postępowaniu nieważnościowym wynika, jak niewadliwie ustalił organ odwoławczy, iż przebudowa ta polegała na zmianie spadku dachu tylnej części budynku (aby odprowadzić wodę w dwóch kierunkach – wschodnim i północnym). Dodatkowo istniejącą wnękę narożną zabudowano wieżyczką, w której znalazła miejsce kuchnia i pokój. Z projektu zagospodarowania działki wynika także, że wieżyczka ta została zaprojektowana w odległości 4,5m i 5 m od granicy z działkami sąsiednimi. Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji udzielającej pozwolenia na przebudowę przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (...) właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z: a) miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, b) wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, c) przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Jednocześnie art. 32 ust. 4 tego prawa stanowił, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, 2) wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z akt sprawy wynika, że decyzja z dnia [...] października 1998 r. poprzedzona była decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] marca 1998 r., która stwierdzała, że realizacja inwestycji polegającej na przebudowie istniejącego budynku mieszkalno – usługowego nie narusza ustaleń planu. Analiza projektu zagospodarowania działki nie wskazuje ażeby naruszone zostały warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie określone w obowiązującym w dacie wydania decyzji rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. (Dz.U. Nr 10 , poz. 46 ze zm.). W szczególności zachowane zostały odległości dobudowanej części budynku (wieżyczki) od granic działki określone w § 12 tego rozporządzenia. Niewadliwe są również ustalenia organu co do tego, że inwestor wykazał prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane. Z decyzji będącej przedmiotem kontroli przez organy nadzorcze wynika, że roboty budowlane nią objęte mają być realizowane na działce o nr ew. [...]. Rację ma również Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego co do tego, że do wniosku o pozwolenie na budowę z dnia [...] października 1998 r. inwestorzy dołączyli odpisy z KW nr [...] oraz nr [...] i nr [...], z których wynika prawo współwłasności inwestorów do gruntu, na którym zaplanowano przebudowę. Godzi się przy tym zauważyć, że działka nr [...]powstała w wyniku podziału działki o nr [...], której dotyczą złożone przez inwestorów odpisy z Ksiąg Wieczystych. W tej sytuacji prawidłowo organy rozpoznające niniejszą sprawę uznały, że decyzja z dnia [...] października 1998 r. nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W szczególności dokumenty zgromadzone w aktach sprawy nie wskazują aby decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Nie znalazły również potwierdzenia w aktach sprawy zarzuty skarżących jakoby inwestycja zrealizowana na działce o nr [...] naruszała prawo własności skarżących jako właścicieli nieruchomości o nr [...]. Wbrew ich twierdzeniom z projektu tego nie wynika ażeby ciąg komunikacyjny oraz rozwiązania przewidziane na piętrze zostały zaprojektowane w budynku skarżących. Godzi się zauważyć, że żaden z rysunków stanowiących część projektu zatwierdzonego decyzją z dnia [...] października 1998 r. nie wskazuje na wykonywanie prac na nieruchomości innej niż o nr [...]stanowiącej współwłasność inwestorów. Co więcej nie potwierdza tego zarzutu również treść decyzji z dnia [...] marca 1998 r. w której wskazuje się na realizację inwestycji jedynie "w zbliżeniu do granicy własności". Natomiast na marginesie powyższych rozważań Sąd zauważa, że w aktach sprawy brak jest informacji o zakresie uprawnień budowlanych mgr inż. L. G. sporządzającego projekt budowlany podlegający zatwierdzeniu decyzją badaną przez organy w postępowaniu nieważnościowym. Powyższe nie pozwala w sposób jednoznaczny stwierdzić, czy organ przy wydawaniu decyzji nie naruszył art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Biorąc jednak pod uwagę, że okoliczność ta nie była kwestionowana przez strony postępowania a jedynie oczywiste naruszenie prawa może być zakwalifikowane jako rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Sąd uznał, że w powyższym zakresie zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, a w konsekwencji nie może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł naruszeń przepisów prawa, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy – skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.