I SA/Wa 113/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Protokolant starszy referent Agnieszka Bieńkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej L. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L. od decyzji Wojewody [...] z dnia [..] czerwca 2012 r., nr [...] - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Z wnioskiem o wydanie decyzji potwierdzającej nabycie przez Gminę L. prawa własności gruntu zajętego po część ul. [...] wystąpiła R. N. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) stwierdził nabycie przez Gminę L. (obecnie Gminę Miejską L.) z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawo własności nieruchomości zajętej pod część ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Prezydent Miasta L., zarzucając naruszenie art. 7, art. 10 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Organ stwierdził, że będąca przedmiotem postępowania nieruchomość, oznaczona w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...], stanowiąca część nieruchomości oznaczonej dawnym nr hip. [...], stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność R. N., a więc nie była w tym dniu własnością Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego. Uchwałą Rady Narodowej W. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie [,...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Województwa Stołecznego Warszawskiego, Nr 17, poz. 186), ulica [...]została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi, a więc ul. [...] stała się ulicą gminną. Ponadto organ wskazał, iż z akt sprawy wynika, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] – na dzień 31 grudnia 1998 r. - zajęta była pod drogę publiczną ul. [...]. Potwierdzeniem powyższego jest wyrys z mapy ewidencyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 23 grudnia 2004 r. pod nr [...], zgodnie z którym, granice nieruchomości zajętych pod drogi publiczne zgodne są ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. Minister zaznaczył także, iż ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej z dnia 18 stycznia 2012 r. wynika, że na dzień 31 grudnia 1998 r. działka nr [...] stanowiła część ul. [...], która na przedmiotowym odcinku posiadała jezdnię o nawierzchni asfaltowej. Organ wyjaśnił, że na drodze tej sprawowane było władztwo publiczne, m.in. poprzez prowadzenie remontów cząstkowych nawierzchni asfaltowej, utrzymanie stałej organizacji ruchu oraz ponoszenie kosztów opłat za modernizację i konserwację oświetlenia ulicznego. Dowodem na wykonywanie władztwa są znajdujące się w aktach sprawy: umowa z dnia [...] grudnia 1996 r. nr [...] zawarta pomiędzy Prezydentem Miasta L. a Spółką [...] S.A. - dotycząca bieżącej konserwacji oświetlenia ulicznego na terenie Gminy L.; umowa z dnia [...] kwietnia 1997 r., nr [...] zawarta pomiędzy Gminą L. a firmą [...] Usługi Budowlane, Remontowe, Drogowe i Transport Towarów - dotycząca wykonania profilowania i wałowania dróg gruntowych, obejmująca m.in. ul. [..], i umowy z dnia [...] października 1997 r., nr [...] oraz z dnia [...] listopada 1998 r., nr [...] zawarte pomiędzy Gminą L. a firmą [...] s.c. - dotyczące zimowego utrzymania dróg w sezonie zimowym 1997/1998 i 1998/1999. Z załączników do powyższych umów wynika, że wymienione w tych umowach prace były prowadzone m.in. na ul [...]. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania, Minister uznał za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., bowiem Prezydent wiedział o toczącym się postępowaniu w sprawie, a co wynika z pisma Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego z dnia 11 czerwca 2012 r. Ponadto, jak wskazał organ, zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek wówczas gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Skoro zatem odwołanie zawiera zarzuty tylko o charakterze formalnym brak jest podstaw do uznania, że wypowiedzenie się przez stronę przed wydaniem decyzji miałoby znaczenie dla rozstrzygnięcia. Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów Minister podniósł, iż przepis art. 107 § 3 k.p.a. nie wymaga powołania w osnowie decyzji wszystkich zmian aktu normatywnego, stanowiącego podstawę do wydania decyzji. Z kolei niepowołanie konkretnego ustępu przepisu prawa nie jest uchybieniem, które wpływa na wynik sprawy. W ocenie organu uzasadnienie decyzji Wojewody odpowiada art. 107 § 3 k.p.a., a niepełne uzasadnienie decyzji nie stanowi wystarczającej podstawy do jej uchylenia, gdy sentencja jest prawidłowa. Skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2012 r. wniosła, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Gmina Miejska L. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji, strona skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie art. 10 § 1 i art. 77 § 4 k.p.a. poprzez uniemożliwienie Gminie zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się, co do zebranych materiałów, co doprowadziło do zamknięcia stronie drogi dochodzenia swoich interesów prawnych i miało wpływ na rozstrzygnięcie, oraz 2) naruszenie art. 7, 8, 11 i 80, 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i wszystkich okoliczności sprawy oraz zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż bezsporne jest, że nieruchomość stanowiąca działkę ewidencyjną nr [...] stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność osoby prywatnej. Gmina wskazała, że Uchwałą Rady Narodowej W. Nr [...] z dnia [...] maja 1988 r. ulica [...] została zaliczona do ulic gminnych. Jednakże władztwo publiczne zostało ustalone w postępowaniu na podstawie dokumentów w postaci umów dotyczących prac konserwacyjnych, oświetlenia ulicznego, remontów nawierzchni ulic, zimowego utrzymania dróg lokalnych. - nie dotyczących bezpośrednio ulicy [...] i konkretnie działki o numerze ewidencyjnym [...]. Przedmiot tych umów był określony ogólnie - obejmując ulice położone na terenie L.. Nie wynika z nich jednoznacznie władztwo jednostki samorządu terytorialnego w stosunku do tej konkretnej działki. Organy nie wyjaśniły więc dokładnie stanu faktycznego sprawy, czym naruszyły art. 7, 8 i 11 k.p.a. Ponadto, Gmina (ponownie jak w odwołaniu) przytoczyła treść art. 10 k.p.a., wskazując na obowiązek organu umożliwienia wypowiedzenia się stronie, co do zebranych materiałów. Dalej podniosła, że zgodnie z art. 77 § 4 k.p.a. fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie, czego organ nie uczynił. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W sprawie bezsporne jest, nie kwestionuje tego również strona skarżąca, że nieruchomość stanowiąca działkę o numerze ew. [...], była zajęta pod część ulicy [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. - ulicę gminną. Nie jest bowiem sporne, że uchwałą Rady Narodowej [...]. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Województwa Stołecznego Warszawskiego, Nr 17, poz. 186), ulica [...] została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Zgodnie zaś z art. 103 ust. 2 powołanej ustawy dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Zajęcie działki o numerze ew. [...] pod drogę publiczną wynika z wyrysu z mapy ewidencyjnej (przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...], na którym granice części nieruchomości zajętej pod drogę zostały wskazane zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. Niekwestionowane jest także i to, że powyższa nieruchomość nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, albowiem stanowiła własność R. N. Odnosząc się natomiast do przesłanki władztwa publicznoprawnego, w ocenie Sądu, prawidłowe jest stwierdzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, że i ta przesłanka została w niniejszej sprawie spełniona. W aktach sprawy znajdują się bowiem: umowa z dnia [...] dotycząca bieżącej konserwacji oświetlenia ulicznego na terenie Gminy L.; umowa z dnia [...] dotycząca wykonania profilowania i wałowania dróg gruntowych, obejmująca m.in. ul. [...], a także umowy z dnia [...] dotyczące zimowego utrzymania dróg w sezonie zimowym 1997/1998 i 1998/1999 w tym m. in. ul [...]. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, udokumentowanie władania oznacza wykazanie, że na nieruchomości były wykonywane prace, m.in. związane z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2008 r. I OSK 1471/2007, Lex Polonica 1972653). Pojęcie władania rozumieć należy jako wykonywanie zarządu drogą w sposób określony ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60, ze zm.), a zatem w pojęciu tym mieści się utrzymywanie drogi przez jednostkę zarządzającą drogą publiczną, remontowanie, modernizacja, odśnieżanie, czy zapewnienie oświetlenia ulicznego (v. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1471/07, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd nie podziela poglądu skarżącej, że aby można było mówić o władztwie publicznym powyższe umowy powinny dokładnie wskazywać numery ewidencyjne wszystkich działek, przez które to określone ulice przebiegają (v. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 381/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten, gdyby przyjąć jego zasadność, prowadziłby do stwierdzenia, że jednostki obowiązane w świetle prawa do sprawowania zarządu drogą, w istocie tego zarządu nie wykonują, w sytuacji, gdy umowy zawierane w zakresie utrzymania dróg, nie wyszczególniają numerów ewidencyjnych działek, na których drogi przebiegają. Taki pogląd byłby nieuprawniony. Dla wykazania władztwa publicznego wystarczające są np. umowy, których przedmiotem jest m.in. remont nawierzchni ulicy, w skład której weszła nieruchomość. Za nieuzasadnione Sąd uznał zarzuty dotyczące naruszenia przepisu art. 10 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Podkreślić należy, że w sytuacji postawienia organowi administracji publicznej zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. koniecznym jest wykazanie przez stronę, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy - daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. W sprawie jest bezsporne, że Gmina została poinformowana, w trybie przepisu art. 10 k.p.a., o zebraniu materiału dowodowego w sprawie oraz miała możliwość zgłoszenia ewentualnych uwag, wyjaśnień i wniosków dowodowych. Wynika to ze znajdującego się w aktach pisma Wojewody z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] skierowanego do Prezydenta Miasta L.. Uwag, wyjaśnień i wniosków dowodowych strona nie złożyła, a swoje niezadowolenie wyraziła dopiero w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wprawdzie z akt sprawy nie wynika, aby na etapie postępowania przed organem II instancji, Minister poinformował stronę w trybie art. 10 k.p.a. o zakończeniu postępowania i możliwości zgłoszenia wyjaśnień, nie mniej jednak strona nie wykazała, że została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń, czy złożenia konkretnych wniosków i dokonania konkretnych czynności procesowych. Tym bardziej, że wbrew twierdzeniom skarżącej, dla wykazania władztwa nad częścią nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, nie jest konieczne, aby w treści umów o remont, czy konserwację, wyszczególnione były numery działek ewidencyjnych. W świetle powyższego niezasadny jest również zarzut naruszenia przepisu art. 77 § 4 k.p.a., zgodnie z którym fakty powszechnie znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie. Skarżącej znana była treść umów potwierdzających władztwo Gminy, albowiem przekazane zostały one Wojewodzie [...] przez Prezydenta Miasta L. w związku z potwierdzeniem władztwa Gminy L. w postępowaniach prowadzonych w trybie art. 73 powołanej wyżej ustawy. Tym samym, w sprawie niniejszej, wbrew twierdzeniom skargi, nie można uznać, że niezawiadomienie Gminy o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji przez organ II instancji, miało wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie można zarzucić także naruszenia przepisu art. 7 k.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej, czy art. 8 k.p.a., tj. zasady prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do władzy publicznej. Organ wyjaśnił zasadność przesłanek, które stanowiły podstawę decyzji (art. 11 k.p.a.), a oceny w tym zakresie dokonał na podstawie całokształtu materiału dowodowego (80 k.p.a.), czemu da wyraz w uzasadnieniu decyzji. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku. ----------------------- 4