VII SA/Wa 290/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi M. K. i H. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją wydaną [...] grudnia 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] października 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że decyzją z dnia [...] października 2012r., Nr [...], Wojewoda [...] stwierdził na wniosek D. i T. W., nieważność decyzji Starosty [...]z dnia [...] marca 2006r., Nr [...], znak: [...]; zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. K. pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi związanymi z tym obiektem, położonego na terenie działki nr ew. [...] obręb [...] w [...]. Od powyższej decyzji M. K. złożyła odwołania do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzja Starosty [...] z dnia [...] marca 2006r., wydana została z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ odwoławczy podniósł, że stosownie do treści art. 35 ust.l pkt 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Jednocześnie wskazał, iż zgodnie z ww. § 12 ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (wg stanu prawnego na dzień 9 marca 2006r.), okapy i gzymsy nie mogą pomniejszać odległości od granicy działki budowlanej, o których mowa w ust. 1 (4 m w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; 3 m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy) o więcej niż 0,8 m, natomiast części budynku, takie jak balkony, galerie, tarasy, schody zewnętrzne, pochylnie i rampy - o więcej niż 1,3 m. Z powyższego wynika, że odległość; tarasu od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 1,7 m. Jak wynika z projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2006r., Nr [...], znak: [...]; przedmiotowa i rozbudowa i nadbudowa obejmuje wykonanie dodatkowej kondygnacji i rozbudowę budynku wzdłuż granicy działki sąsiedniej w kierunku północno-wschodnim. Analiza projektu budowlanego wykazała, że w dobudowanej części projektowanego budynku przewidziany został taras w odległości 50 cm od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr ew. [...]. Zatem przedmiotowy taras został usytuowany w sposób niezgodny z warunkami wynikającymi z ww. § 12 ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Jednocześnie organ zauważył, iż dobudowana część, z uwagi na fakt, iż została usytuowana w odległości 28 cm i 50 cm od granicy z u działką sąsiednią nr ew. [...], nie spełnia również warunków wynikających z: a) § 12 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zgodnie z którym budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 3 m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy, b) § 12 ust. 3 pkt 2 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zgodnie z którym sytuowanie ściany budynku, w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli nie jest możliwe zachowanie odległości wynikających z ust. 1 pkt 2, c) z przepisu § 12 ust. 4 pkt 2 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym jeśli bezpośrednio przy granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy tej granicy, przylegającej do istniejącej ściany, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. W tym miejscu mając na uwadze wątpliwości odwołującej się organ wyjaśnił, iż określenie "bezpośrednio" oznacza przy samej granicy, a nie w odległości 28 cm czy 50 cm. Przy czym ww. odległość 1,5 m stanowi odległość minimalną. Z powyższego wynika, że żaden przepis nie dopuszczał usytuowania budynku w sposób w jaki został on zaprojektowany w omawianej sprawie. Jednocześnie należy wyjaśnić, że decyzja w jakiej odległości będzie usytuowany budynek od granicy działki czy to będzie w odległości 1,5 m lub większej czy też bezpośrednio przy granicy należy do inwestora i organ administracji architektoniczno-budowlanej orzekając w postępowaniu zwyczajnym lub nadzwyczajnym nie może wybrać ww. odległości za inwestora. Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, iż ww. decyzja Starosty [...] z dnia [...] marca 2006r., Nr [...], wydana została z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 1, 3-5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest ono oczywiste. Oznacza to, że sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a konkretnym przepisem prawa jest wyraźna, rzucająca się w oczy. Rażąco naruszony może być wyłącznie przepis jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego powyższe przesłanki zostały spełnione na gruncie niniejszej sprawy. Rażąco naruszone w omawianej sprawie przepisy są przepisami, których stosowanie nie wymaga skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne. Skutki analizowanego uchybienia są szczególnie poważne. Wymaga bowiem podkreślenia, że naruszone przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący oraz dotykają sfery szczególnie wrażliwej - usytuowania obiektów budowlanych w znacznej bliskości nieruchomości sąsiednich. Wszelkie unormowania regulujące kwestię odległości sytuowanych obiektów budowlanych od granic działki winny być przestrzegane wyjątkowo restrykcyjnie. Warunki techniczne regulujące tą kwestię nie są bowiem szczególnie uciążliwe dla inwestorów, zaś ich naruszenie, obok ingerencji w sferę prywatności osób uprawnionych do nieruchomości sąsiadującej, niesie ze sobą także większe - wynikające z przepisów prawa - ograniczenie w zagospodarowaniu sąsiednich działek. Niespełnienie przez inwestycję wymogów określonych w § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, pozbawiło właścicieli sąsiedniej działki możliwości rozbudowy własnego budynku wzdłuż granicy z działką inwestycyjną, co stanowi naruszenie jednej z podstawowych zasad - zasady równości wobec prawa, o której mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Wskazana przez odwołująca się okoliczność, iż taras nie wykracza poza obrys budynku, pozostaje bez znaczenia dla niniejszego rozstrzygnięcia. Nie można bowiem uznać mając na uwadze treść ww. § 12 ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, że w przypadku gdy taras mieści się w obrysie budynku to możliwe jest jego lokalizowanie w odległości mniejszej niż wynikająca z § 12 ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Jednocześnie organ wyjaśnił, iż z treści ww. § 12 ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wynika, że tarasy mogą być sytuowane w odległości co najmniej 1,7 m od granicy działki sąsiedniej, nie można przy tym uznać, iż "pomniejszenie odległości" oznacza wyłącznie pomniejszenie odległości jaka znajduje się między wybudowanym już budynkiem a granicą działki. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli H. K. i M. K. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji, skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 lutego 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 6, 7, 11,, 77 § 1, 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru 3udowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrolują jedynie legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przesądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju naruszenia nie wystąpiły, wobec czego należy uznać, iż skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r., utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] wydaną [...] października 2012 r., stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2006 r., wydaną w przedmiocie pozwolenia na budowę. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi wyłom od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Celem postępowania, nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych, w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04). Zdaniem Sądu w niniejszej prawie przesłanki te zaistniały. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być zastosowany w bezpośrednim rozumieniu, tj. taki, który nie wymaga wykładni prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04). Co do przesłanki skutków społeczno gospodarczych wskazać należy, że utrzymanie kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, akceptowałoby zakłócenie wprowadzonego decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ładu przestrzennego, oraz byłoby wyrazem pobłażliwości dla społecznie nagannej tendencji inwestorów, by kierując się np. tylko względami ekonomicznymi stwarzać okoliczności zmierzające do obejścia przepisów związanych z zagospodarowaniem terenu. Zgodnie ze wskazanymi wyżej zasadami rzeczą organu w postępowaniu nieważnościowym było więc ustalenie czy kontrolowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja wydana w przedmiocie pozwolenia na budowę zapadła zgodnie z przepisami prawa obowiązującego w dacie jej wydania czy też przy jej wydawaniu doszło do naruszenia prawa o kwalifikowanym charakterze tj. rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji i o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Uwzględniając powyższe, w ocenie Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo oceniły kontrolowaną decyzję, słusznie uznając iż jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., bowiem objęta decyzją o pozwoleniu na budowę - dobudowana część budynku została usytuowana w odległości 28 cm i 50 cm od granicy z działką sąsiednią o nr. ewid. [...], zaś projektowany taras w odległości 50 cm od granicy z tą działką - a więc z naruszeniem bezwzględnie obowiązujących przepisów wykonawczych ( § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Przy czym należy podkreślić, że organy wykazały również rażący charakter naruszenia przepisów. Sąd wziął pod uwagę fakt, iż przepisy wskazujące na możliwość usytuowania budynku w granicy z sąsiednią działką. W tym również, że w okresie od 27 maja 2004 r. do 8 lipca 2009 r. nie wynikał z nich warunek przylegania ściany projektowanej do już istniejącej na działce sąsiedniej całą długością czy też powierzchnią. Jednakże żaden przepis nie zezwalał na sytuowanie ściany w odległości jaka występuje w niniejszej sprawie. Ponadto należy podnieść, iż zarzut skarżących, iż objęta wnioskiem decyzja Starosty [...] była przedmiotem kontroli Sądu, który uznał, iż jest zgodna z prawem - nie jest zasadny bowiem w postępowaniu sądowym w sprawach o sygn. akt: VII SA/Wa 831/11, VII SA/Wa 1232/09 jak i II OSK 257/10 - decyzja wydana w przedmiocie pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego (tj. decyzja objęta wnioskiem) nie była przedmiotem oceny Sądu. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.