II OSK 2620/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska - Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2752/12 w sprawie ze skargi F. A. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2752/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę F. A. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", z dnia [...] września 2012 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Zaskarżonym postanowieniem GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku F. A. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], którym odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak: [...]. Wymienionym wyżej postanowieniem Pomorski WINB wstrzymał F. A. i A. Ż. budowę "stawów pstrągowych U." prowadzoną na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1998 r., znak: [...], o pozwoleniu na budowę ww. stawów na działkach nr [...], w U., Gm. L., w km 4+181 rzeki P.. Zdaniem GINB, ww. postanowienie WINB nie jest dotknięte żadną z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. Skarżący niezasadnie zarzucał naruszenie art. 18 i art. 52 Prawa budowlanego oraz to, że na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy mogły być wstrzymane wyłącznie roboty prowadzone przez A. Ż., który legitymował się pozwoleniem na budowę i realizował inwestycję. Podał, że oględziny w dniu 20 lipca 2007 r., potwierdziły istotne odstąpienie od projektu budowlanego przez zwiększenie ilości stawów narybkowych z 18 na 20 i stawów tucznych z 21 na 32 oraz zmianę kierunku rowu melioracji szczegółowej. W związku z powyższym zapadło ww. postanowienie z dnia [...] sierpnia 2007 r. Odpowiadając na zarzuty skarżącego, organ wskazał, że zgodnie z art. 52 cyt. ustawy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Podkreślił, że wprawdzie art. 52 Prawa budowlanego nie wymienia wprost art. 50, jednak nie można przyjąć, że postanowienia te mogą być kierowane do węższej grupy osób, niż wskazana w art. 52 ww. ustawy. Organ zaznaczył, że z protokółu oględzin jednoznacznie wynika, że F. A. jest inwestorem i podpisał protokół nie kwestionując tego faktu. Ponadto, z odpisu księgi wieczystej nr 23938, wynika, że był on także współwłaścicielem działek, na których zrealizowano inwestycję. Dodał, że decyzję o warunkach zabudowy dot. ww. stawów pstrągowych wydano także F. A.. Powyższe postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie F. A., wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie postanowienia je poprzedzającego. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów, tj. - art. 77 w zw. z art. 7 K.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy przez nierozpoznanie wszystkich zarzutów wniosku o stwierdzenie nieważności oraz wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy; - art. 156 § 1 w zw. z art. 126 K.p.a. przez uznanie, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności ww. postanowienia, mimo wadliwego ustalenia, że odstępstwo od projektu było istotne, skierowania postanowienia do podmiotu nielegitymującego się takim pozwoleniem i objęcia nim nieruchomości nie objętych pozwoleniem na budowę, w tym nieistniejących. W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2752/12, oddalając skargę wskazał na istotę prawną postępowania nieważnościowego oraz wyjaśnił na czym polega zaistnienie przesłanek z art. 156 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a., na które powołano się w skardze, związanych odpowiednio z byciem stroną postępowania oraz niewykonalnością aktu administracyjnego (istnienie przeszkód nieusuwalnych w czasie; faktyczna i prawna niewykonalność). Zdaniem Sądu, żadna z powyższych przesłanek w stosunku do badanego postanowienia nie zaistniała, jak trafnie przyjęto w zaskarżonym postanowieniu. Po pierwsze, Sąd powołał się na treść art. 52 w związku z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, wskazując, że w konsekwencji adresatem postanowienia wydanego w trybie art. 50 ust. 1, może być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, choć art. 52 wprost nie wymienia art. 50 (por. wyrok WSA w Lublinie z 7 lipca 2011 r., II SA/Lu 431/11). Jako chybione Sąd ocenił stanowisko, że postanowienie z dnia 29 sierpnia 2007 r. zostało skierowane do skarżącego, to jest podmiotu nieposiadającego statusu strony w postępowaniu naprawczym. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżący uważał się za inwestora spornej inwestycji i na żadnym etapie postępowania faktu tego nie kwestionował. I tak: umowę Nr 18/M8/2004 o użytkowanie gruntów pokrytych wodami stanowiącymi własność Skarbu Państwa niezbędnych do realizacji przedsięwzięcia związanego z infrastrukturą rolną przeznaczonego pod budowę piętrzącą (...) w dniu 14 grudnia 2004 r. zawarli A. Ż. i skarżący; protokół z oględzin przeprowadzonych dnia 20 lipca 2007 r. – jak słusznie wskazał organ – podpisał skarżący jako inwestor, bez uwag; projekt budowlany zamienny został złożony przez inwestorów F. A. i A. Ż.; w postępowaniu zakończonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydanym 14 grudnia 2010 r. o sygn. akt VII SA/Wa 1895/10 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na budowę występował F. A. jako inwestor. W ocenie Sądu, nawet gdyby zgodzić się z argumentacją, że skarżący nie był inwestorem w tej sprawie, to z materiału dowodowego wynika wprost i nie było sporne, że był on współwłaścicielem działek nr [...] (odpis z KW [...] z 2007 r.). W świetle treści art. 52 Prawa budowlanego postanowienie z dnia [...] sierpnia 2007 r. zostało zatem prawidłowo skierowane również do F. A.. W konsekwencji bez wpływu na ocenę kwestionowanego postanowienia pozostawał fakt, że pierwotne pozwolenia na budowę zostało udzielone tylko A. Ż.. Sąd nie uwzględnił także zarzutu dotyczącego trwałej niewykonalności badanego postanowienia. Wskazał, że w przypadkach określonych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, wstrzymanie robót budowlanych umożliwia jedynie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i podjęcia dalszych czynności co do losów realizowanego przedsięwzięcia. Postanowienie, o którym mowa, nie podlega wykonaniu w trybie egzekucji administracyjnej, a zabezpieczeniem jego wykonania jest art. 50a cyt. ustawy. Nadto, nawet jeśli – jak wywodzi skarżący – organ wojewódzki nieprecyzyjnie określił numery działek inwestycyjnych, to oczywiste było jakie roboty budowlane postanowieniem tym wstrzymano, a w konsekwencji na jakich działkach były one prowadzone. Ze względu na charakter postanowień wydawanych w trybie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego podobnie należało ocenić, w ocenie Sądu, zarzut skargi odnoszący się do kwalifikacji stwierdzonych odstępstw, jako odstępstw istotnych, skoro ocena w tym zakresie, o czym była mowa wyżej, dokonywana jest w trybie art. 51 cyt. ustawy, a zatem na dalszym etapie postępowania naprawczego. Sąd nie dopatrzył się również takiego naruszenia przepisów postępowania, w tym regulacji wskazanych w skardze, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył F. A., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 i 5 w zw. z art. 126 K.p.a. polegające na niezastosowaniu przez Sąd I instancji w następstwie niewłaściwej kontroli legalności działania organów administracji publicznej środka określonego w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., mimo że badane orzeczenie dotyczyło postanowienia skierowanego do osoby niebędącej stroną w sprawie i trwale niewykonalnego w dniu jego wydania; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., polegające na nie rozpoznaniu argumentów uzasadniających zarzuty skargi co do obrazy art. 7 i art. 77 K.p.a. przez GINB przez wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, skutkujące uznaniem skarżącego za inwestora, pomimo że nie był on uprawniony z decyzji o pozwoleniu na budowę, wyłącznie w oparciu o czynności faktyczne dokonywane przez skarżącego w toku postępowania naprawczego z pominięciem innych dowodów. Ponadto zarzucono obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 52 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie, oparte na uznaniu, że przepis ten nadaje organowi uprawnienie do dowolnego określania podmiotów, którym można wstrzymać wykonywanie robót budowlanych bez względu na podstawę prawną i stan faktyczny prowadzenia postępowania naprawczego. W dniu 8 maja 2015 r. wpłynęło do Naczelnego Sądu Administracyjnego pismo procesowe strony skarzacej kasacyjnie, wskazując na fakt zawieszenia postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2899/12 skargi F. A. na decyzję GINB z dnia [...] października 2013 r., znak: [...], dotyczącą odmawy stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] września 2007 r., znak: [...], nakładającej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego na F. A. i A. Ż., obowiązek przedłożenia WINB, w terminie do 31 października 2007 r., sporządzonego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, projektu budowlanego zamiennego, związanego z budową "stawów pstrągowych U.", realizowaną na podstawie projektu budowlanego, stanowiącego załącznik nr 1 do decyzji o pozwoleniu na budowę Wojewody [...] z dnia [...] maja 1998 r., znak: [...], na działkach nr [...] w miejscowości U., gmina L., w km 4+181 rzeki P.. Ponadto wskazano, że w postępowaniu tym dopuszczono do udziału E. A.. W dniu 11 maja 2015 r. wpłynęło do akt sprawy pismo procesowe E. A., w którym uczestniczka postępowania poparła skargę kasacyjną F. A.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego. W niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności ww. postanowienia WINB w oparciu o przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. Sąd prawidłowo przedstawił istotę tych przesłanek, co nie wymaga w tym miejscu powtórzenia. W zakresie zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. skierowania postanowienia do osoby nie będącej stroną w sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest przeszkód prawnych do skierowania rozstrzygnięć wydanych w trakcie postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego także do podmiotu, który pierwotnie nie występował z wnioskiem o pozwolenie na budowę i nie legitymował się pozwoleniem na budowę. Mamy bowiem do czynienia z nowym (odrębnym) postępowaniem, którego krąg stron jest ustalany od nowa, ale na podstawie art. 28 K.p.a., a nie – art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Po pierwsze, próba zakończenia takiego postępowania w zakresie stwierdzonych istotnych odstępstw od zatwierdzonego pierwotnie pozwolenia na budowę związana jest z zastosowaniem art. 36a ust. 2 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, tj. uchyleniem wydanego pierwotnie pozwolenia na budowę w przypadku wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy; co też w niniejszej sprawie nastąpiło. Po drugie, na takim etapie postępowania naprawczego nie jest wymagane przeniesienie w sposób formalny pierwotnego pozwolenia na budowę. Od momentu wstrzymania robót budowlanych realizowanych z istotnymi odstępstwami, ww. pozwolenie na budowę nie może już stanowić samodzielnej podstawy prawnej do wykonywania w sposób legalny takich robót. Wykonaniu takich robót służą zaś wydane w postępowaniu naprawczym określone w art. 51 ust. 4 i 5 Prawa budowlanego nakazy bądź obowiązki, a nie pierwotne pozwolenie na budowę. To oznacza, że w postępowaniu naprawczym brak jest przeszkód do uznania jako inwestora także nowego podmiotu, który dopiero na tym etapie postępowania ujawnił się jako inwestor. Z powyższego wywodu wynika, że inwestor w postępowaniu naprawczym to nie tylko ten podmiot, który wystąpił o pozwolenie na budowę, ale też ten, którego działalność związana była z faktycznym wykonywaniem robót budowlanych lub ujawnieniem się danego podmiotu w takim postępowaniu jako inwestora. Jak wynika z akt sprawy F. A. do czasu złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2007 r. o wstrzymaniu robót budowlanych nie kwestionował, że był inwestorem w trakcie postępowania naprawczego. Brał w nim czynny udział jako inwestor, w tym przedłożył projekt budowlany zamienny jako współinwestor obok A. Ż.. Jego działanie nastawione było zatem na doprowadzenie przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Miał zatem wolę czynnego uczestnictwa w procesie inwestycyjnym i jego działania były nastawione na zakończenie tego procesu zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Wypełniał tym samym obowiązki inwestora wynikające z art. 18 ust. 1 Prawa budowlanego. A dodatkowo był także współwłaścicielem nieruchomości, na których położone są przedmiotowe stawy. To, że organ nadzoru budowlanego uznał skarżącego kasacyjnie za inwestora nie było wynikiem dowolnego uznania organu, lecz przede wszystkim uwarunkowane było samą działalnością skarżącego. W tych warunkach nie można stwierdzić, że postanowienie [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2007 r. o wstrzymaniu robót budowlanych zostało błędnie skierowanie do F. A.. Dlatego Sąd I instancji prawidłowo uznał, że z akt sprawy wynika, że inwestorem w postępowaniu naprawczym był także F. A.; co także zostało potwierdzone w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 1895/10 w sprawie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych dotyczących ww. stawów. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. wyrok ten, który nie zakwestionował prawidłowości występowania w postępowaniu naprawczym F. A. jako inwestora, jest wiążący nie tylko dla stron i Sądu, który to orzeczenie wydał, lecz również dla innych sądów, w tym orzekającego w niniejszej sprawie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tych względów zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. i art. 126 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 K.p.a. pozbawione są usprawiedliwionych podstaw. Odnośnie zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącej przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., tj. niewykonalności ww. postanowienia WINB, z powyższego wywodu wynika, że skierowanie wstrzymania robót budowlanych do F. A. jako inwestora nie świadczy o niewykonalności tego postanowienia. Brak jest przeszkód prawnych i faktycznych, które uniemożliwiały jego wykonanie przez stronę skarżącą kasacyjnie. Ponadto w ramach tego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, które konkretnie nieruchomości błędnie zostały oznaczone przez organ jako obszar inwestycji zajęty pod budowę stawów. Braki w tym zakresie świadczą o błędnym sformułowaniu zarzutu. Stawiając zarzut naruszenia prawa procesowego strona postępowania powinna nie tylko wskazać na naruszenie prawa, ale także wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie mniej jednak w ww. postanowieniu WINB w ogólności wstrzymał wykonanie budowy stawów, odnosząc się wyłącznie do wskazania numerów działek w odniesieniu do zakresu udzielonego pozwolenia na budowę, tj. działek, których dotyczyło pozwolenie na budowę stawów jako poszczególnych obiektów budowlanych, a nie faktycznego zrealizowania przedmiotowych stawów na nieruchomości. Na potrzeby postępowania naprawczego, to gdzie konkretnie zostały zrealizowane przedmiotowe stawy w obecnym kształcie, uzależnione jest od przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, co też nastąpiło, ponieważ inwestorzy wskazali konkretne nieruchomości zajęte na potrzeby przedmiotowej inwestycji. Zatem nawet ewentualne wady w tym zakresie nie przeszkodziły inwestorom na przedstawienie projektu budowlanego zamiennego, który odpowiada faktycznemu zagospodarowaniu działek o nr [...]. W takich warunkach brak jest podstaw do uznania, że ww. postanowienie WINB było niewykonalne. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. i art. 126 K.p.a. nie zawiera zatem usprawiedliwionych podstaw. W tych warunkach brak jest podstaw do stwierdzenia, że Sąd I instancji błędnie zastosował art. 52 Prawa budowlanego. Z przepisu tego wynika pośrednio, że adresatem czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 51 Prawa budowlanego jest inwestor. Poza tym trudno oczekiwać aby postępowanie naprawcze nie mogło dotyczyć osoby inwestora, który – jak wynika z powyższego wywodu – nie został ustalony przez organ nadzoru budowlanego w sposób dowolny. Podstawą takiego uznania był zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, który jednoznacznie potwierdzał, że F. A. jest inwestorem w nowo prowadzonym postępowaniu, które w założeniu miało służyć legalizacji tylko stwierdzonych istotnych odstępstw od zatwierdzonego pozwolenia na budowę, a nie potwierdzeniu po raz kolejny robót zrealizowanych zgodnie z pozwoleniem na budowę z 1998 r. Kwestia własności nieruchomości została przez Sąd I instancji przywołana wyłącznie posiłkowo, ponieważ podstawowym ustaleniem Sądu było to, że strona skarżąca kasacyjnie była inwestorem. W tym zakresie strona skarżąca kasacyjnie ma rację, że wskazanie właściciela jako adresata orzeczenia byłoby o tyle uzasadnione, o ile w sprawie nie można by ustalić kto jest inwestorem. Taka okoliczność w niniejszej sprawie jednak nie zaistniała, ponieważ organ nadzoru budowlanego nie miał problemów z ustaleniem kto jest inwestorem przedmiotowej inwestycji, skoro sam F. A. występował w takiej roli i tego nie kwestionował. Wywody Sądu I instancji w tym zakresie pozostają tym samym bez wpływu na wynik sprawy, co świadczy o tym, że zarzut naruszenia art. 52 Prawa budowlanego nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo zatem uznał, że zaskarżone postanowienie GINB nie narusza prawa. Brak było bowiem podstaw do stwierdzenia, że postanowienie [...] WINB obarczone jest wadami nieważności, o jakich mowa w art. 156 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. Dlatego GINB prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności ww. postanowienia z dnia [...] sierpnia 2007 r. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.