VII SA/Wa 2752/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi F. A. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej kpa, po rozpatrzeniu wniosku F. A. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2012r. ([...]), którym odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007r. ([...]), wstrzymującego F.A. i A. Ż. budowę "stawów pstrągowych [...]" prowadzonej na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1998r. ([...]) na działkach nr [...], w [...], Gm. [...], w km 4+181 rzeki [...]. o pozwoleniu na budowę Zdaniem organu odwoławczego postanowienie z dnia [...] sierpnia 2007r. nie jest dotknięte żadną z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Zdaniem organu, skarżący niezasadnie zarzucał naruszenie art. 18 i 52 Prawa budowlanego oraz to, że na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy mogły być wstrzymane wyłącznie roboty prowadzone przez A. Ż., który legitymował się pozwoleniem na budowę i realizował inwestycję. Podał, że oględziny w dniu 20 lipca 2007r., potwierdziły istotne odstąpienie od projektu budowlanego, poprzez zwiększenie ilości stawów narybkowych z 18 na 20 i stawów tucznych z 21 na 32 oraz zmianę kierunku rowu melioracji szczegółowej. W związku z powyższym zapadło postanowienie z dnia [...] sierpnia 2007r. Odpowiadając na zarzuty skarżącego, organ wskazał, że zgodnie z art. 52 cyt. ustawy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50 a oraz art. 51. Podkreślił, że wprawdzie art. 52 Prawa budowlanego nie wymienia wprost art. 50, jednak nie można przyjąć, że postanowienia te mogą być kierowane do węższej grupy osób, niż wskazana w art. 52 ww. ustawy. Organ zaznaczył, że z protokółu oględzin jednoznacznie wynika, iż F. A. jest inwestorem i podpisał protokół nie kwestionując tego faktu. Ponadto, z odpisu księgi wieczystej nr ., wynika, że był on także współwłaścicielem działek, na których zrealizowano inwestycję. Dodał, że decyzję o warunkach zabudowy dot. ww. stawów pstrągowych wydano także F. A.. Skargę na powyższe postanowienie złożył F. A. i wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie postanowienia je poprzedzającego, zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego: 1) mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 77 w zw. z art. 7 kpa, poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów wniosku o stwierdzenie nieważności oraz wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy; 2) art. 156 § 1 kpa w zw. z art. 126 kpa, poprzez uznanie, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności ww. postanowienia, mimo wadliwego ustalenia, że odstępstwo od projektu było istotne, skierowania postanowienia do podmiotu nie legitymującego się takim pozwoleniem i objęcia nim nieruchomości nie objętych pozwoleniem na budowę, w tym nieistniejących. Skarżący podniósł, że organ nie dopatrzył się naruszenia art. 156 § 1 pkt. 4 kpa. Nie rozpoznał sprawy pod kątem art. 156 § 1 pkt. 5 kpa, jak również nie odniósł się do zarzutu rażącego naruszenia art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, polegającego na błędnym ustaleniu, że stwierdzone odstępstwa były istotne. W ocenie skarżącego, organ nie wyjaśnił dlaczego podpisanie przez niego protokołu z oględzin z dnia 20.07.2007 r., określającego go jako inwestora, zwalnia organ z obowiązku badania prawdy obiektywnej, zgodnie z art. 7 kpa. Badanie takie jest szczególnie istotne, gdy kontrola jest prowadzona pod kątem zgodności robót z projektem budowlanym zatwierdzonym pozwoleniem na budowę, a kontrolowanym jest osoba, której tego pozwolenia na budowę udzielono. Uznanie w takiej sytuacji za inwestora również innej osoby tylko w oparciu o niezakwestionowanie przez tą osobę protokołu z kontroli, narusza zasady postępowania dowodowego. Organ pomija kwestię braku po stronie skarżącego, bez względu na to, czy jako współwłaściciela nieruchomości, czy jako inwestora, możliwości dopuszczenia się istotnego odstępstwa od projektu budowlanego, będącego powodem wydania badanego postanowienia. Nakazuje ono wstrzymanie A. Ż. i skarżącemu robót budowlanych prowadzonych na podstawie wydanej na rzecz A. Ż. decyzji z dnia [...] maja 1998 r. o pozwoleniu na budowę. Decyzja ta nie została przeniesiona na skarżącego. W takiej sytuacji, nawet gdyby skarżący prowadził roboty budowlane, nie można odnosić ich do projektu i pozwolenia, które nie zostało mu udzielone. W skardze wskazano również, że organ pomija instytucję "prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane", której występowanie po A. Ż. nie było badane. PWINB nie powołuje się na tytuł własności skarżącego do terenu objętego tym postanowieniem. W ocenie skarżącego, gdyby intencją organu było nałożenie obowiązku wstrzymania robót na właścicieli terenu, to byłby on nałożony również na E. Ad., jako współwłaścicielkę i współmałżonka właściciela, albowiem nakłady finansowe na proces budowlany, o ile zostałby wykazane, pochodzą w takiej sytuacji z majątku wspólnego małżonków. Organ kwestie te zupełnie pominął. Nadto, niezrozumiałe jest uznanie skarżącego za inwestora, ze względu na skierowanie decyzji o warunkach zabudowy także na niego. Skarżący podkreślił, że decyzje te, wydawane kilkukrotnie po 2007r., a następnie uchylane, były wyłącznie następstwem obowiązku niewłaściwie nałożonego w 2007r. Organ nie wypowiedział się również co do wskazanych zmian własnościowych i przekształceń gruntowych terenu inwestycji objętej pozwoleniem na budowę, ani faktu, że ww. postanowieniem objęto nieruchomości nie objęte projektem i pozwoleniem na budowę, oraz wykraczające poza teren inwestycji, a także nieistniejące w dniu wydania postanowienia. Taka treść nakazu czyni niemożliwym jego wykonanie, co również uzasadnia stwierdzenie jego nieważności. Skarżący podał, że we wniosku zakwestionował kwalifikację stwierdzonych odstępstw, jako odstępstw istotnych, do czego organ się nie odniósł. Powołał art. 36a ust. 5 cyt ustawy podnosząc, że organ nie stwierdził, iż wybudowane stawy w ilości objętej pozwoleniem na budowę, mają parametry lub są usytuowanie niezgodnie z zatwierdzonym projektem. To, że ilość stawów na poszczególnych poziomach jest większa niż określona projektem budowlanym, według skarżącego, nie stanowi istotnego odstępstwa, ponieważ każdy z nich jest obiektem, mogącym samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Dobudowa kolejnych stawów i ich likwidacja, odbywać się może bez uszczerbku dla funkcjonowania pozostałych. Następnie dodał, że doszło również do naruszenia art. 77 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wydano postanowienie bez ustalenia podmiotów uprawnionych do prowadzenia prac budowlanych i zobowiązanych do przestrzegania warunków pozwolenia, niezbędnego do nałożenia obowiązku wstrzymania robót z uwagi na istotne odstępstwa od projektu budowlanego. W ocenie skarżącego, organ nie wywiązując się z obowiązku oceny całokształtu materiału dowodowego i dążenia do pełnego rozpatrzenia sprawy, prawidłowości postanowienia, doprowadził do pozostawienia w obrocie prawnym orzeczenia skierowanego do podmiotu, któremu nie można przypisać statusu strony procesu inwestycyjnego, wobec której można orzec obowiązku wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu i wniosło oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalejppsa. W świetle powołanych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie podkreślić trzeba, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w trybie stwierdzenia nieważności. Stwierdzenie nieważności stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 k.p.a. i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja, (postanowienie) dotknięta jest w sposób niewątpliwy, jednoznaczny przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., organ bada stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania rozstrzygnięcia. Postępowanie to nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, jak w postępowaniu zwyczajnym, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem badanego aktu. W skardze, jako podstawę stwierdzenia nieważności wskazano art. 156 § 1 pkt 4 i 5 kpa. Dodać zatem należy, że przy przesłance, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa chodzi o rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osoby nie będącej stroną w sprawie, a zatem sytuacji, w której organ prowadził postępowanie z udziałem osoby, która nie miała interesu prawnego, a następnie rozstrzygnął o jej prawach i obowiązkach, pomimo że istniała osoba, która taką legitymację posiadała (patrz wyrok NSA z dnia 26 listopada 2010r., II GSK 1029/09, LEX nr 746033, wyrok WSA w W-wie z dnia 16 lipca 2010r., I SA/Wa 780/10). Innymi słowy, jedynie w przypadku określenia jako strony podmiotu, który nie był i nie może być stroną postępowania, bowiem postępowanie nie dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku, decyzja/ postanowienie jest obarczona wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., a zatem decyzję skierowano do osoby nie będącej stroną w sprawie. Natomiast odnośnie drugiej przesłanki, wymienionej w art. 156 § 1 pkt 5 kpa, tak w orzecznictwie, jak i w doktrynie podkreśla się, że niewykonalność decyzji/postanowienia powinna być spowodowana istnieniem przeszkód w jej wykonaniu, które charakteryzują dwie cechy: przeszkody te istniały już w dacie wydania decyzji oraz są nieusuwalne przez cały czas. Ponadto niewykonalność decyzji może być faktyczna, jak i prawna (por. np. wyroki z dnia 8 lutego 1985 r., I SA 1090/84, niepubl. oraz z dnia 10 maja 1995 r., SA/Ka 486/94, ONSA 1996 Nr 2, poz. 89). W pierwszym przypadku wykonanie decyzji nie jest możliwe z przyczyn czysto technicznych, w drugim - istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stanowią nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji (J. Borkowski (w:) Adamiak/Borkowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 2003, s. 726). Zdaniem Sądu, żadna z powyższych przesłanek w stosunku do badanego postanowienia nie zaistniała, jak trafnie przyjęto w zaskarżonym postanowieniu. Kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007r. wydano w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W orzecznictwie wskazuje się, że regulowana przepisem art. 50 Prawa budowlanego instytucja wstrzymania robót budowlanych stanowi tylko jeden z elementów sprawy, która z założenia ma zakończyć się decyzją wydaną na podstawie art. 51 cyt. ustawy. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych ma bowiem jedynie charakter incydentalny, prewencyjny w sprawie o szerszych granicach, w ramach której badana jest "legalność" budowy. Ewentualne wątpliwości, które miały miejsce na etapie wstrzymania wykonania robót budowlanych, powinny być wyjaśnione właśnie w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ww. ustawy (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2008 r., II OSK 655/07, wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 sierpnia 2008 r., II SA/Kr 453/08, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 50 Prawa budowlanego jest zatem ściśle związany z art. 51 tej ustawy, bowiem oba przepisy regulują ten sam stan faktyczny. W konsekwencji adresatem postanowienia wydanego w trybie art. 50 ust. 1, może być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, jak stanowi art. 52 Prawa budowlanego, choć wprost nie wymienia art. 50 tej ustawy (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 lipca 2011r" II SA/Lu 431/11, LEX nr 1086259) W świetle przedstawionych rozważań, jako chybione należało ocenić stanowisko, że postanowienie z dnia [...] sierpnia 2007r. zostało skierowane do skarżącego, to jest podmiotu nie posiadającego statusu strony w postępowaniu naprawczym. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżący uważał się za inwestora spornej inwestycji i na żadnym etapie postępowania faktu tego nie kwestionował. I tak: umowę Nr [...] o użytkowanie gruntów pokrytych wodami stanowiącymi własność Skarbu Państwa niezbędnych do realizacji przedsięwzięcia związanego z infrastrukturą rolną przeznaczonego pod budowę piętrzącą (...) w dniu 14 grudnia 2004r. zawarli A. Ż. i skarżący; protokół z oględzin przeprowadzonych dnia 20 lipca 2007r. - jak słusznie wskazał organ - podpisał skarżący jako inwestor, bez uwag; projekt budowlany zamienny został złożony przez inwestorów F. A. i A. Ż.; w postępowaniu zakończonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wydanym 14 grudnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1895/10 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na budowę występował F. A. jako inwestor. Nawet gdyby zgodzić się z argumentacją, że skarżący nie był inwestorem w tej sprawie, to z materiału dowodowego wynika wprost i nie było sporne, że był on współwłaścicielem działek inwestycyjnych [...] (odpis z [...] z 2007r. ). W świetle treści art. 52 Prawa budowlanego postanowienie z dnia [...] sierpnia 2007r. zostało zatem prawidłowo skierowane również do F. A.. W konsekwencji bez wpływu na ocenę kwestionowanego postanowienia pozostawał fakt, że pierwotne pozwolenia na budowę zostało udzielone tylko A. Ż.. Na aprobatę nie zasługiwał również zarzut dotyczący trwałej niewykonalności badanego postanowienia. Jak już wskazano na wstępie, w przypadkach określonych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, wstrzymanie robót budowlanych umożliwia jedynie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i podjęcia dalszych czynności co do losów realizowanego przedsięwzięcia. Postanowienie, o którym mowa, nie podlega wykonaniu w trybie egzekucji administracyjnej, a zabezpieczeniem jego wykonania jest art. 50 a cyt. ustawy. Nadto, nawet jeśli - jak wywodzi skarżący - organ wojewódzki nieprecyzyjnie określił numery działek inwestycyjnych, to oczywiste było jakie roboty budowlane postanowieniem tym wstrzymano, a w konsekwencji na jakich działkach były one prowadzone. Ze względu na charakter postanowień wydawanych w trybie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego podobnie należało ocenić zarzut skargi odnoszący się do kwalifikacji stwierdzonych odstępstw, jako odstępstw istotnych, skoro ocena w tym zakresie, o czym była mowa wyżej, dokonywana jest w trybie art. 51 cyt. ustawy, a zatem na dalszym etapie postępowania naprawczego. Sąd nie dopatrzył się również takiego naruszenia przepisów postępowania, w tym regulacji wskazanych w skardze, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.