II SA/Łd 126/13

Dnia 24 kwietnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant Specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2013 roku na rozprawie sprawy ze skargi P. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz P. W. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS II SA/Łd 126/13 Uzasadnienie Pismem z dnia 22 września 2011 r. P.W., właściciel nieruchomości przy ul. A w Ł., zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. o sprawdzenie sposobu użytkowania budynku na działce przy ul. A w Ł.. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. umorzył w całości postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania murowanego parterowego budynku mieszkalno-inwentarskiego zlokalizowanego na ww. nieruchomości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że budowa budynku została zalegalizowana, a następnie udzielono zezwolenia na jego użytkowanie. Nie doszło zatem do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku, który od początku użytkowany był jako budynek mieszkalny i inwentarski. Odwołanie od tej decyzji wniósł P.W. Decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że sporny budynek gospodarczy zrealizowano na podstawie decyzji Oddziału Nadzoru Budowlanego Starostwa Grodzkiego Północno-[...] z dnia [...]. Z uwagi na prowadzenie budowy niezgodnie z udzielonym pozwoleniem dalsze prace uzależniono od złożenia planu zamiennego. Jak wynika z dokumentów w dniu 2 września 1954 r. stwierdzono, że budynek mieszkalno-gospodarczy jest "wykonany całkowicie" i "braków nie stwierdzono". Następnie budynek "zarejestrowano" w dniu 28 sierpnia 1957 r. i użytkowany był on w części jako mieszkalny (kuchnia i pokój) i w części jako inwentarski (stajnia i obora). Organ odwoławczy wskazał dalej, że stosownie do treści art. 71a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia, organ wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego i nakłada obowiązek przedstawienia dokumentów. W przypadku niewykonania w terminie obowiązku albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego, pomimo jego wstrzymania, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Nadto w świetle art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w przypadku użytkowania budynku w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, organ nadzoru budowlanego nakazuje usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. W myśl art. 61 pkt 1 w związku z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego - właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Organ odwoławczy przywołał również art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną w postępowaniu jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zdaniem organu stroną w postępowaniu administracyjnym i jednocześnie adresatem obowiązków wynikających z rozdziału VI ustawy - Prawo budowlane, w tym również nakładanych na podstawie art. 66 ust. 1 i art. 71a, może być wyłącznie właściciel lub - jeśli został ustanowiony - zarządca obiektu stanowiącego przedmiot postępowania. Jak wynika z akt sprawy, wnoszący odwołanie nie jest właścicielem, ani też zarządcą przedmiotowego budynku. Samo zainicjowanie postępowania pismem kwalifikowanym jako skarga, stanowiącym podstawę do wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania z urzędu lub skierowanie przez organ I instancji decyzji do osoby nieposiadającej interesu prawnego w sprawie, nie stanowi o przyznaniu jej takiego interesu, o ile osoba taka nie jest adresatem przyznanego prawa bądź nałożonego obowiązku. Zatem organ II instancji uznał, że decyzja z dnia [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. o umorzeniu postępowania w sprawie legalności użytkowania budynku mieszkalno-inwentarskiego na nieruchomości przy ul. A w Ł. nie dotyczyła uprawnienia, które mogłoby zostać przyznane P.W., ani też obowiązku, który mógłby zostać na niego nałożony. Tym samym decyzja ta nie dotyczyła jego interesu prawnego, który nie może przy tym być utożsamiany z interesem faktycznym. Interes faktyczny, to sytuacja, w której podmiot jest zainteresowany konkretnym rozstrzygnięciem sprawy, lecz nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa pozytywnego. Bliżej nieokreślone naruszenie przepisów dotyczących odoru czy nieprzyjemnego zapachu związanego z budynkiem inwentarskim nie pozwala na uznanie legitymacji do skutecznego wniesienia odwołania. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł P.W. Zarzucił jej naruszenie art. 138 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżący nie jest stroną w sprawie dotyczącej użytkowania murowanego parterowego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na nieruchomości sąsiedniej niezgodnie z treścią decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zezwoleniem na użytkowanie. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w niniejszej sprawie sporny obiekt od samego początku użytkowany był niezgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę oraz niezgodnie z decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Przyjęcie, że w ramach zgodności sposobu użytkowania z przepisami prawa właściciel obiektu budowlanego nie musi kierować się uzasadnionym interesem osób trzecich jest interpretacją niezgodną z celem unormowania. Tym bardziej, że użytkowanie obiektu budowlanego niezgodnie z jego przeznaczeniem nierzadko jest bardziej uciążliwe niż na przykład naruszenie norm technicznych przy jego budowaniu. Status skarżącego jako strony i jego interes prawny w toczącym się postępowaniu wynika z przepisów prawa cywilnego. Zmiana sposobu użytkowania budynku z mieszkalnego na mieszkalno-inwentarski wpływa bowiem nie tylko na nieruchomość, na której znajduje się budynek, lecz również na nieruchomości sąsiednie. Skarżący podkreślił, że budynki inwentarskie usytuowane są w granicy z jego działką, co oddziałuje w sposób bezpośredni na jego nieruchomość i czyni korzystanie z niej uciążliwym, powodując tym samym ograniczenie możliwości swobodnego z niej korzystania i zagospodarowania, co narusza gwarancje, które wiąże z prawem własności kodeks cywilny. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podkreślenia wymaga, że przedmiotem skargi i rozważań Sądu jest wyłącznie kwestia posiadania przez skarżącego interesu prawnego w postępowaniu wszczętym z urzędu (na skutek pisma interwencyjnego skarżącego) przez organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego w sprawie nielegalnej zmiany sposobu użytkowania budynku usytuowanego praktycznie w granicy z nieruchomością skarżącego. Skoro organ odwoławczy uznał, że skarżącemu nie przysługiwał w tym postępowaniu status strony i umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., to Sąd zobligowany jest ocenić jedynie tę kwestię, nie wnikając w rozważania dotyczące zasadności umorzenia postępowania przez organ I instancji, który uznał, że do samowolnej zmiany sposoby użytkowania budynku nie doszło. W pierwszej kolejności należy zatem ocenić prawidłowość umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania, skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Decyzja ta jest podejmowana w wyniku rozpatrzenia odwołania. Badaniu podlegają okoliczności istotne z punktu widzenia interesu prawnego odwołującego się. Przekonanie osoby wnoszącej odwołanie, że zaskarżona decyzja organu I instancji dotyczy jej praw i obowiązków jest weryfikowane w sposób procesowy, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego (uchwała NSA z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999/4/119). Taka forma odniesienia się do zagadnienia legitymacji strony, tj. decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego wraz z uzasadnieniem stanowiska organu, stanowi wystarczającą gwarancję praw podmiotu wnoszącego odwołanie w oparciu o przekonanie o posiadaniu przymiotu strony, a w rzeczywistości niemającego interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu administracyjnym (wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., II OSK 208/06, ONSAiWSA 2008/1/12 - s. 132). Należy zatem uznać, że sama forma rozstrzygnięcia była w niniejszej sprawie prawidłowa. Tym niemniej należy również zbadać przesłanki, które doprowadziły organ do stwierdzenia, że skarżący nie miał przymiotu strony w postępowaniu wszczętym z urzędu. W ocenie Sądu wynik tego badania jest dla organu odwoławczego negatywny. Innymi słowy uznanie, że skarżący nie był stroną postępowania dotyczącego samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku usytuowanego w odległości 0,5 m od granicy jego nieruchomości było błędne, a zatem organ nie był uprawniony do umorzenia postępowania odwoławczego, winien bowiem merytorycznie rozpoznać odwołanie. Przede wszystkim nie można zgodzić się z organem odwoławczym, a taki wniosek wyłania się z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że skoro adresatem obowiązków wynikających z rozdziału 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), w tym również nakładanych na podstawie art. 66 ust. 1 i art. 71a (a więc dotyczących nieprawidłowego użytkowania bądź samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu) może być wyłącznie właściciel bądź zarządca obiektu będącego przedmiotem postępowania, to tylko im przysługuje status strony w tym postępowaniu. W żaden bowiem sposób tezy takiej z art. 66 ust. 1 i art. 71a ustawy wysnuć się nie da. Oczywiście w sytuacji określonej w art. 66 ust. 1 pkt 2 (a więc w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany użytkowany jest w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku), bądź w art. 71a (a więc w przypadku samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu), adresatem obowiązków mających przywrócić stan zgodny z prawem może być wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu. Tym niemniej przepisy te, ani też żaden inny przepis szczególny, nie ogranicza w tych postepowaniach stosowania art. 28 k.p.a., w myśl którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. Tak więc należy uznawać, że do ustalenia statusu strony w postępowaniu w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu należy stosować zasady ogólne wyrażone w art. 28 k.p.a. (por. wyrok WSA w Szczecinie z 20 grudnia 2007 r., II SA/Sz 958/07. ZNSA 2008, nr 4, s. 132, wyrok WSA w Lublinie z 5 grudnia 2006 r., II SA/Lu 795/06). Treścią pojęcia "interes prawny" jest publiczne prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie jednostce przez przepis prawa konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny jest konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie musi znaleźć potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny musi być przy tym osobisty, własny i indywidualny. Jego ustalenie następuje w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa. Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Interes ten może wynikać nie tylko z przepisów prawa materialnego administracyjnego, lecz także z prawa cywilnego. W wyroku z dnia 8 marca 2005 r., OSK 682/04, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c. do uczestniczenia jako strona w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania z niej), że będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości. Przepis art. 140 k.c. określający treść prawa własności stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Właściciel sąsiedniej nieruchomości może mieć zatem interes prawny w sprawie administracyjnej dotyczącej użytkowania obiektu budowlanego na działce sąsiadującej z jego nieruchomością. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie skarżący ma interes prawny w sprawie dotyczącej użytkowania spornego obiektu budowlanego. Wykorzystywanie bowiem tego obiektu m.in. jako obory ma niewątpliwy wpływ na wykonywanie przysługującego właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawa. Nie ulega wątpliwości, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego z mieszkalnego na mieszkalno-inwentarski, w którym hodowane są zwierzęta, wpływa na wykonywanie prawa własności przez właścicieli nieruchomości sąsiednich. Zmiana taka powoduje bowiem konieczność znoszenia uciążliwości związanych z funkcjonowaniem obory. Użytkowanie obiektu ogranicza w ten sposób możliwość niezakłóconego, z poszanowaniem prawa właścicieli do prywatności i spokoju, korzystania z nieruchomości. Oczywiście Sąd nie przesądza, czy do takiej zmiany sposobu użytkowania doszło. Organ I instancji ocenił, że zmiana taka nie miała miejsca, jednakże skarżący, jako właściciel nieruchomości, do której sporny obiekt praktycznie przylega, ma prawo żądać weryfikacji stanowiska organu I instancji w postępowaniu odwoławczym. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. lf