II SA/Wa 2238/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung (spraw.) Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi S. L. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia - oddala skargę - Komendant Główny Policji postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2012 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 kpa, utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. w przedmiocie odmowy wydania S. L. zaświadczenia żądanej treści. W sprawie ustalono, że S. L. wnioskiem z dnia [...] stycznia 2012 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. o wydanie zgodnych z prawem zaświadczeń o przebiegu służby oraz wysokości uposażenia w celu naliczenia i wypłaty przez Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA emerytury w należnej wysokości. Wskazał przy tym, że żądane zaświadczenia powinny uwzględniać zmianę terminu zwolnienia go ze służby w Policji z dnia [...] stycznia 2007 r. na dzień [...] października 2008 r. oraz związaną z tym zmianę wysokości uposażenia. Komendant Wojewódzki Policji w B. postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. odmówił wydania zaświadczeń żądanej treści, wskazując, że brak jest podstaw do ich wydania, bowiem okoliczności powoływane przez wnioskodawcę pozostają bez wpływu na dotychczas wystawione zaświadczenie o wysokości uposażenia i nagrodzie rocznej dla celów emerytalnych. Dodatkowo organ uznał, że nie jest właściwy do wydania zaświadczenia o przebiegu służby. W zażaleniu na powyższe postanowienie S. L. wniósł o jego uchylenie w całości oraz zobowiązanie Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. do niezwłocznego wydania zgodnych z prawem zaświadczeń dla celów emerytalnych. Powołał również przepisy postępowania i prawa materialnego oraz orzeczenia sądów, które w jego ocenie zostały naruszone, bądź niewłaściwie zinterpretowane. W uzasadnieniu postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji Komendant Główny Policji stwierdził, że w przypadku wnioskodawcy właściwe organy Policji wystawiły i przekazały organowi emerytalnemu stosowne zaświadczenia dotyczące przebiegu służby oraz wysokości należnego uposażenia, które stanowią podstawę naliczenia i wypłaty należnych wymienionemu świadczeń emerytalnych. Organ wyjaśnił, że zaświadczenia te uwzględniają fakt, iż wnioskodawca został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] października 2008 r. oraz są zgodne z funkcjonującymi aktualnie w obrocie prawnym rozstrzygnięciami dotyczącymi wysokości należnego skarżącemu uposażenia, w tym z ostateczną decyzją nr [...] Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymującą w mocy decyzję nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie ustalenia wymienionemu na dzień [...] stycznia 2007 r. mnożnika kwoty bazowej służącego do ustalenia wysokości miesięcznej stawki kwotowej uposażenia zasadniczego policjanta w wysokości [...] oraz odmowy przyznania podwyżki innych składników uposażenia za 2007 r., jak również ostateczną decyzją nr [...] Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymującą w mocy decyzję nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie przyznania wymienionemu prawa do uposażenia za okres od dnia [...] stycznia 2007 r. do dnia [...] stycznia 2007 r., odmowy przyznania prawa do uposażenia za okres od dnia [...] lutego 2007 r. do dnia [...] października 2008 r. oraz odmowy przyznania prawa do innych należności pieniężnych za okres od dnia [...] stycznia 2007 r. do dnia [...] października 2008 r. W związku z powyższym organ stwierdził, że aktualnie brak jest podstaw faktycznych i prawnych do ponownego wystawienia zaświadczeń w przedmiotowej sprawie, zatem stanowisko organu I instancji należało uznać za prawidłowe, a zarzuty skarżącego za nieuzasadnione. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi S. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o jego uchylenie oraz uchylenie postanowienia I instancji, spowodowanie zobowiązania organu do wydania zaświadczenia żądanej treści. Zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, 7, 8, 9, 12, 35, 36, 75 § 1, 77 § 1, 80, 81, 107, 126, 130 § 1 i 2 oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Stwierdził, że organ świadomie dokonał niewłaściwej wykładni oraz zastosowania § 6 ust. 2, § 14 ust. 1 pkt 1 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin oraz niewłaściwej wykładni oraz zastosowania art. 219 i 218 § 1 kpa. Ponadto wskazał, że organ rażąco naruszył art. 365 § 1 kpc i art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzucił też organowi niewłaściwą wykładnię i zastosowanie orzeczeń sądowych oraz decyzji administracyjnych. Zarzucił też niezastowoanie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, niezastosowanie art. 24 § 1 pkt 1 i 6 kpa, naruszenie art. 78 § 1 i 2 w zw. z art. 84 § 1. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Oznacza to, iż sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Rozpatrywana pod tym względem skarga S. L. nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest rodzajem postępowania administracyjnego o charakterze uproszczonym i odformalizowanym. Postępowanie to nie jest jednak postępowaniem administracyjnym, jakiego dotyczy art. 1 pkt 1 kpa, a jedynie ma charakter administracyjny z uwagi na stosujące je organy i na jedną z prawnych form działania, do których się ono odnosi. Zaświadczenie jest natomiast informacją, że w posiadaniu organu są wskazane w nim dokumenty świadczące w sposób niewątpliwy o określonych faktach. Jeżeli fakty te budzą wątpliwości, organ nie może przesądzać w sposób arbitralny wątpliwej kwestii (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel Kodeks Postępowania Administracyjnego Komentarz, wyd. Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o. Warszawa 2009 r., str. 891 i nast.). Kodeks postępowania administracyjnego w art. 217 § 2 wymienia sytuacje w których wydaje się zaświadczenie, tj. w sytuacji, gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, a także gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W powyższych przypadkach, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 kpa). Stosownie zaś do art. 219 kpa odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Z powyższego wynika, iż postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zakończyć się wydaniem zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana, albo odmową wydania zaświadczenia w ogóle, np. z powodu braku podstaw prawnych do jego wydania albo niestwierdzenia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego, albo odmową wydania zaświadczenia o żądanej treści. W niniejszej sprawie skarżący domagał się od organu wydania od organu zaświadczenia o przebiegu służby oraz wysokości uposażenia w celu naliczenia i wypłaty przez Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA emerytury w należnej wysokości, przy czym żądane zaświadczenia powinny uwzględniać zmianę terminu zwolnienia go ze służby w Policji z dnia [...] stycznia 2007 r. na dzień [...] października 2008 r. oraz związaną z tym zmianę wysokości uposażenia. Zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. nr 239, poz. 2404, ze zm.) w postępowaniu w sprawie ustalenia prawa do zaopatrzenia emerytalnego lub wysokości świadczeń z tego tytułu środkiem dowodowym potwierdzającym datę i podstawę zwolnienia ze służby oraz okres służby jest zaświadczenie o przebiegu służby, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej. Natomiast środkiem dowodowym potwierdzającym wysokość uposażenia dla celów emerytalnych, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, jest zaświadczenie wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej, właściwe ze względu na ostatnie miejsce pełnienia służby przez funkcjonariusza. W aktach administracyjnych przekazanych przez organ znajduje się zaświadczenie o przebiegu służby skarżącego dla celów emerytalnych z dnia [...] sierpnia 2010 r. uwzględniające datę zwolnienia ze służby – [...] października 2008 r. (k- 15a akt administracyjnych). Brak było natomiast w postępowaniu administracyjnym możliwości wydania zaświadczenia potwierdzającego związaną z uwzględnieniem nowej daty zwolnienia zmianę wysokości uposażenia. Okoliczność ta bowiem była między stronami sporna i do dnia wydania zaskarżonych postanowień nie została jeszcze ostatecznie ustalona. Należy bowiem wskazać, że wniosek o wydanie zaświadczenia skarżący złożył w dniu [...] stycznia 2012 r. tymczasem jego skargi dotyczące decyzji w sprawie uposażenia i innych świadczeń pieniężnych były nadal rozpoznawane przez sądy administracyjne. Dla przykładu w sprawie o sygn. I OSK 1821/10, na którą powołuje się skarżący, dotyczącej skargi skarżącego na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia prawa do nagrody rocznej za 2007 r., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2011 r. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 619/10 i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzający ją rozkaz personalny z dnia [...] października 2008 r., a Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej organu wyrokiem z dnia 8 listopada 2012 r. o sygn. akt I OSK 247/12 oddalił skargę kasacyjną. Należy zatem zgodzić się ze stanowiskiem organu, że w dacie wydania zaskarżonych postanowień brak było dokumentów w ewidencjach i rejestrach oraz brak ostatecznych i prawomocnych rozstrzygnięć administracyjnych i sądowych potwierdzających okoliczności, co do których skarżący domaga się wydania zaświadczenia. Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącego należy wskazać, że są one niezasadne. W pierwszej kolejności należy wskazać, że organ nie uchybił przepisom postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę uproszczony i odformalizowany charakter postępowania w sprawie wydania zaświadczenia - nie można skutecznie zarzucać organowi naruszenia zasad postępowania administracyjnego, ani też przeprowadzania na żądanie strony dowodów z opinii biegłego tylko dlatego, że wydane rozstrzygnięcie w przedmiocie zaświadczenia nie spełnia oczekiwań skarżącego. Należy podkreślić, że organ prowadzi postępowanie dotyczące wydania zaświadczenia biorąc pod uwagę treść żądania wnioskodawcy i analizując w zakresie żądania posiadane przez siebie ewidencje, rejestry bądź inne dane znajdujące się w jego posiadaniu. Jeżeli zatem zakres żądania jest jasny, a tak było w niniejszej sprawie, organ wydaje żądane zaświadczenie bądź odmawia jego wydania bez konieczności dalszego współdziałania ze stroną. Z tego też samego powodu nie można zarzucać organowi nieprawidłowej interpretacji i niezastowania orzeczeń sądowych i rozstrzygnięć administracyjnych wydanych w jego sprawie. Organ wydając zaświadczenie, na podstawie posiadanych danych i dokumentów, może bowiem ewentualnie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w ograniczonym zakresie, jednak przedmiotem tego postępowania nie może być analizowanie zmian w stanie prawnym i wyprowadzanie z tego odpowiednich wniosków. Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 i 6 kpa, zgodnie z którym pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki oraz od udziału w postępowaniu w sprawie, z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne, poprzez niewyłączenie od udziału w sprawie Dyrektora [...] Komendy Głównej Policji i podległych mu pracowników. Okoliczności wskazane przez skarżacego nie miały bowiem miejsca, a samo niezadowolenie skarżącego z podejmowanych wobec niej rozstrzygnięć i związane z tym żądania odsunięcia od prowadzenia jej spraw i ukarania osób związanych z przygotowaniem tych rozstrzygnięć, nie stanowią podstawy do zastosowania instytucji, o której mowa w art. 24 Kpa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.