II OSK 1938/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary (spr.) sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 193/13 w sprawie ze skargi K. w K. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od K. w K. na rzecz Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie kwotę 430 (czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 193/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dnia [...] września 2012 r. nr [...], stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził zwrot kosztów między stronami. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. decyzją z dnia [...] września 2012 r., znak: [...] nakazał M. i J. N. doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę zadaszenia loggii lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym przy ul. G. [...] w K.. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że zadaszenie loggii wykonał J. N., ok. 4 lat temu. Podczas remontu elewacji zadaszenie zostało zdemontowane, a w styczniu 2012 r. ponownie zamontowane. Zadaszenie wykonane jest na długości ok. 4,5 m, z profilu metalowego 40x20 mm, przykrytego poliwęglanem o grubości 10 mm, wystające ok 35 cm poza płytę loggii mieszkania powyżej i przymocowane za pomocą kotew do dolnej części loggii mieszkania nr [...]. Stwierdzono, że J. N. nie posiada stosownego pozwolenia ani nie dokonał odpowiedniego zgłoszenia remontu elewacji. W uzasadnieniu decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że na wykonanie zadaszenia inwestor powinien uzyskać zgodę wszystkich współwłaścicieli budynku. Organ uznał ponadto, że wykonane roboty należy zakwalifikować jako przebudowę, wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę. Podał także, że przeprowadził postępowanie naprawcze na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) i stwierdził brak możliwości skutecznego zalegalizowania wykonanego zadaszenia loggii. Organ przyjął, że nie może na podstawie art. 51 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane nakazać inwestorowi podjęcia czynności mających na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, polegających na uzyskaniu zezwolenia, gdyż jest ono wymagane na etapie uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a nadto inwestor nie legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Po rozpatrzeniu odwołania M. i J. N., decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i jednocześnie umorzył postępowanie organu I instancji w całości. W uzasadnieniu organ wskazał, że brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie może stanowić podstawy do podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia, powołując na poparcie swego stanowiska uchwałę NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10. Zdaniem Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wykonane przez inwestora roboty budowlane polegały na zainstalowaniu urządzenia, a roboty takie, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane nie wymagają pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że wymiary wykonanego zadaszenia wskazują, że jest to urządzenie nieprzekraczające 3 m wysokości, zatem na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy Prawo budowlane na jego zainstalowanie nie było wymagane ani pozwolenie na budowę ani zgłoszenie. W tych okolicznościach organ uznał postępowanie za bezprzedmiotowe, co uzasadniało wydanie zaskarżonej decyzji. K. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie w całości. Decyzji zarzuciła naruszenie art. 3 pkt 7a, art. 28, art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane oraz art. 105 § 1, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2013 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm)- dalej p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że nie może zgodzić się ze stanowiskiem Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który uznał, że zadaszenie loggii jest urządzeniem budowlanym. W świetle definicji urządzenia budowlanego, zawartej w art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, nie ulega wątpliwości, że zadaszenie loggii nie może być zakwalifikowane jako urządzenie budowlane, ponieważ jego celem nie jest zapewnienie możliwości użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem. Zadaszenie loggii nie jest też w przekonaniu Sądu urządzeniem technicznym, gdyż przepisem art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane ustawodawca orientacyjnie wskazuje rodzaj tego typu urządzeń. Sąd uznał, że prowadzi to do wniosku, iż inwestor dokonując montażu zadaszenia loggii wykonał roboty budowlane, o których mowa w art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, a więc których wykonanie podlega przepisom tej ustawy. Powołując definicję robót budowlanych zawartą w przytoczonym przepisie oraz brzmienie art. 28 ustawy Prawo budowlane. Sąd przyjął, że wykonanie robót budowlanych w postaci montażu zadaszenia loggii podlega procedurze uzyskania pozwolenia na budowę. W takiej zaś sytuacji brak jest, w przekonaniu Sądu, podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. W uzasadnieniu wyroku podzielono natomiast stanowisko Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie interpretacji Uchwały Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10, którą Sąd ten przyjął, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W wyroku nie odniesiono się do pozostałych zarzutów skargi w zakresie klasyfikacji zwykłego zarządu nieruchomością, gdyż okoliczności te nie rzutują na przedmiot rozpoznawanej sprawy. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 24 kwietnia 2013 r. wniósł Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucając mu naruszenie prawa materialnego: art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b w zw. z art. 3 pkt 9 i art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wykonanie zadaszenia loggii nie jest instalacją urządzenia budowlanego na obiekcie budowlanym, ponieważ zadaszenie nie jest urządzeniem technicznym związanym z obiektem budowlanym, zapewniającym możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, ale stanowi wykonanie robót budowlanych polegających na montażu zadaszenia, o których mowa w art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, które podlegają procedurze uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi K. w K. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] stycznia 2013 r. znak [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem trafny jest podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b w zw. z art. 3 pkt 9 i art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 ust. 1 tej ustawy przez błędną wykładnię. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, prawidłowo zakwalifikował jako urządzenie budowlane w rozumieniu ustawy Prawo budowlane przedmiotowe zadaszenie logii lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. G. [...] w K.. Zgodnie z art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, pod pojęciem "urządzenie budowlane" rozumie się urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place na śmietniki. Stosownie natomiast do treści § 14a ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. Nr 74, poz. 836 ze zm.) wydanego na podstawie delegacji z art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, na budynku mieszkalnym wielorodzinnym mogą być instalowane urządzenia związane z użytkowaniem budynku lub mieszkania, jak: kraty, żaluzje, zabudowy balkonów i loggi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zaprezentowane w wyroku z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 226/13, wydanym w analogicznym stanie faktycznym i prawnym, zgodnie z którym zestawienie przywołanych powyżej przepisów art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane i § 14a ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. prowadzi do wniosku, że budowa loggi poprzez wykonanie zadaszenia przymocowanego kotwami do płyty loggi mieszkania znajdującego się kondygnację wyżej, stanowi montaż urządzenia budowlanego w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Przede wszystkim zadaszenie to można uznać za zabudowę loggi, o której mowa w § 14a ust. 2 rozporządzenia. Ponadto posiada ono cechy urządzeń budowlanych, o jakich mowa w art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane - jest zarówno fizycznie jak i funkcjonalnie związane z przedmiotowym budynkiem. Skoro zatem przedmiotowe zadaszenie stanowi urządzenie budowlane związane z obiektem budowlanym, to na jego montaż inwestor nie musiał uzyskiwać pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z treścią art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Ponadto na inwestorach nie ciążył obowiązek dokonania zgłoszenia tych robót właściwemu organowi. Wykonane zadaszenie jest bowiem urządzeniem, którego wysokość nie przekracza 3m. Z ustawy Prawo budowlanego wynika natomiast, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3, budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m i wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3m na obiektach budowlanych (art. 30 ust. 1 pkt 3b). Za trafnością powyższych ustaleń przemawia fakt, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2336/11, uznał za urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane zadaszenie balkonu w budynku wielorodzinnym i stwierdził, że realizacja takiego zadaszenia nie wymagała uprzedniego uzyskania zgody właściwego organu architektoniczno-budowlanego (pozwolenia na budowę ani zgłoszenia). Przywołane natomiast w zaskarżonym wyroku orzeczenia NSA wydane zostały w innym stanie faktycznym niż ten, z którym mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Mając powyższe na uwadze należy podzielić stanowisko Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż w przedmiotowej sprawie brak było znamion naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane i w konsekwencji nie było podstaw do wydania decyzji merytorycznej w tym postępowaniu przez organ nadzoru budowlanego. W konsekwencji stwierdzić należało, iż decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dnia [...] września 2012 r. nakazującą doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę zadaszenia loggii lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. G. [...] w K. i umarzająca postępowanie w tym przedmiocie, odpowiada prawu. Zgodnie z regulacją określoną w art. 188 p.p.s.a., jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze poczynione powyżej ustalenia oraz to, że skarga kasacyjna w swej podstawie powołuje się wyłącznie na zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.