II SA/Bd 143/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2013r. sprawy ze skargi R.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Pismem z dnia [...] maja 2011 r. R. S., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o zwrot nieruchomości położonej w miejscowości T., wywłaszczonej na rzecz Państwowego Ośrodka [...] w S.. W toku prowadzonego postępowania Starosta Ś. ustalił, że na mocy umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego Rep. [...] z dnia [...] sierpnia 1972 r. nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha, której ówczesnym właścicielem był J. C. przeszła na własność Państwowego Ośrodka [...] w S. Nieruchomość ta została nabyta przez Skarb Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 czerwca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Organ ustalił również, iż na podstawie decyzji wydanej przez Wojewodę B. z dnia [...] maja 1991 r. znak [...] nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], oraz decyzji [...] nieruchomość oznaczona jako działa [...] obydwie nieruchomości położone w T., gmina O. stały się własnością Gminy O. z mocy prawa. Następnie w dniu [...] listopada 1997 r. na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego Rep. [...] nieruchomość składająca się z działek [...] i [...] przeszła na rzecz Gminy Miasta Ł.. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Starosta Ś. umorzył w całości postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, gdyż nieruchomość o zwrot której wnioskuje R. S., została sprzedana osobie trzeciej - Gminie Miasta Ł. przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. 1 stycznia 1998 r. R. S. wniósł odwołanie do Wojewody [...], który decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...] uchylił decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W opinii organu odwoławczego pojęcie osoby trzeciej, o której mowa w art. 229 ww. ustawy nie obejmuje gminy ani Skarbu Państwa. Nadto organ pierwszej instancji naruszył również naruszył art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego pomijając Gminę Miasta Ł. ( właściciela nieruchomości) jako stronę postępowania. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. znak: [...] Starosta Ś., na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071) oraz art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 Nr 102, poz. 651) umorzył w całości postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działki [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha, położonej w miejscowości T., gmina O., zapisanej w księdze wieczystej Nr [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż w wyniku oględzin stwierdzono, że na przedmiotowych działkach znajduje się sześć domków drewnianych, dwa budynki socjalno-sanitarne oraz fundamenty z podpiwniczeniem, w części natomiast działka jest zalesiona. W dniu dokonywania oględzin działki były dzierżawione przez wnioskodawcę. Organ ustalił, uzyskał od Wójta Gminy O. dokumenty tj. decyzje z dnia [...] maja 191 r. znak [...] i [...] stwierdzające nabycie przez Gminę O. z mocy prawa nieodpłatnie na własność przedmiotowej nieruchomości, kartę inwentaryzacyjną nieruchomości dotyczącą działek oznaczonych nr [...] z wpisem jako użytkownika wieczystego Państwowy Ośrodek [...] w S., decyzję z dnia [...] października 1997 r. znak [...] wydaną przez kierownika Urzędu Rejonowego w Ś. zatwierdzającą podział nieruchomości zapisanej w KW [...] o pow. [...] ha w Tl. na działki [...] i [...]. Dodatkowo Starosta ustalił na podstawie zebranego materiału dowodowego, iż na przedmiotowych działkach funkcjonował ośrodek kolonijno-wczasowy, należący do POM S., po roku 1991 będący własnością Gminy O. Niemniej jednak zebrany w sprawie materiał dowodowy zdaniem organu nie pozwolił na wskazanie w sposób bezsporny, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany w ciągu 7 lat od daty wywłaszczenia. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ wskazał, że przez osobę trzecią, o której mowa w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozumieć należy każdą osobę – zarówno fizyczną jak i prawną – inną niż poprzedni właściciel lub Skarb Państwa, na którego rzecz poprzedni właściciel utracił własność. Za taką też Starosta uznał Gminę Miasta Ł., która nabyła przedmiotową nieruchomość. Nie można więc w trybie art. 136 ust. 3 ww. ustawy zwrócić wywłaszczonej nieruchomości, skoro została ona zbyta na rzecz osoby trzeciej przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec tego organ podjął decyzję o umorzeniu postępowania uznając je za bezprzedmiotowe. W odwołaniu R. S. zarzucił Staroście naruszenie art. 136 ust. 1 i 2 oraz art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na niepodjęciu kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz na braku zebrania i rozważenia całego materiału dowodowego dla oceny czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Dodatkowo zarzucił sprzeczność ustaleń zawartych w uzasadnieniu decyzji z istniejącym stanem faktycznym. Odwołujący się podniósł, iż analizując materiał dowodowy zebrany w sprawie można dojść do wniosku, że Starosta Ś. nie posiada żadnych dokumentów na okoliczność okresu rozpoczęcia na przedmiotowych nieruchomościach prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, ani też samego faktu prowadzenia jakichkolwiek prac budowlanych związanych z budową Ośrodka Wczasów Rodzinnych. Jego zdaniem rozstrzygnięcie o odmowie zwrotu nieruchomości powinno być poprzedzone ustaleniem, że w ciągu 7 lat od dnia wywłaszczenia nieruchomości rozpoczęte zostały prace związane z realizacją celu wywłaszczenia. Żaden z istotnych dokumentów dotyczących realizacji celu wywłaszczenia nie został przez Starostę przedłożony, co świadczy o tym, że dokumenty te nie istnieją, a cel wywłaszczenia jakim miała być budowa Ośrodka Wczasów Rodzinnych POM nigdy nie został zrealizowany. Obecnie obydwie działki są przedmiotem dzierżawy, a Miasto Ł. osiąga z tego tytułu zyski. Wobec tego przedmiotowa nieruchomość nie jest już niezbędna na cele publiczne o czym świadczy jej przeznaczenie na inwestycję nastawioną na przynoszenie zysków, wobec czego możliwy jest jej zwrot. Zaznaczył też, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż możliwe jest wydanie decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości właścicielowi, jeżeli Skarb Państwa lub gmina nią władają, tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie. Również zaznaczył, że Starosta nie wyjaśnił, czy w rozpatrywanej sprawie doszło do uchybienia ciążącego na gminie sprzedającej przedmiotową nieruchomość obowiązku zawiadomienia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, art. 229 w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 Nr 102, poz. 651), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wojewoda wyjaśnił, iż stosownie do art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Organ wskazał, że nie ma podstaw by obejmować ochroną art. 229 ww. ustawy gminę, która nabyła nieruchomość w wyniku komunalizacji tj. nabycia jej z mocy prawa lub przekazania na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, gdyż takie nabycie nieruchomości nie jest rezultatem obrotu cywilnoprawnego. Jednak niezależnie od tego Wojewody podkreślił, że gmina jako jednostka samorządu terytorialnego ma osobowość prawną oraz przysługuje jej prawo własności i inne prawa majątkowe i działając w tej sferze gmina jest równoprawnym uczestnikiem obrotu cywilnoprawnego. Nabycie przez Gminę Miasta Ł. w drodze umowy kupna-sprzedaży prawa własności nieruchomości przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami i wpisanie tego prawa do księgi wieczystej powoduje spełnienie przesłanki art. 229 tej ustawy i tym samym Gmina Miasta Ł. jako osoba trzecia podlega ochronie przewidzianej w przywołanym przepisie. W konsekwencji, zdaniem Wojewody, nieruchomość nie podlega zwrotowi, niezależnie od tego, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. W opinii organu odwoławczego nie ma znaczenia, iż wpis do księgi wieczystej dokonany został dnia [...] stycznia 1997 r., a więc już po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem decydująca jest data zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości, a tą zawarto [...] listopada 1997 r. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Bydgoszczy R. S., działając przez pełnomocnika radcę prawnego, wniósł o uchylenie decyzji Wojewody [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Ś. oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. Strona skarżąca zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego tj.: art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne przyjęcie, iż Gmina Miasta Ł. nabywając działki o nr [...] i [...] od Gminy O., jest osobą trzecią w rozumieniu tego przepisu oraz art. 136 ust. 2 i 3 ww. ustawy poprzez nieuwzględnienie przez Wojewodę [...] zarzutu, iż Gmina O. w związku ze sprzedażą nieruchomości Gminie Miasta Ł. tj. użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż w decyzji o wywłaszczeniu, nie zawiadomiła poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy o tym zamiarze, informując jednocześnie o możliwości zwrotu tej nieruchomości, - naruszenie przepisów postępowania. tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nieuwzględnieniu przez Wojewodę przy wydaniu zaskarżonej decyzji poprzedniej decyzji tego organu z dnia [...] grudnia 2011 r. opartej na takich samych ustaleniach faktycznych, ale o odmiennym rozstrzygnięciu, w którym Wojewoda uznał, że Gmina Miasta Ł. nie jest osobą trzecią w rozumieniu art. 229 ww. ustawy. Skarżący podniósł, że zmienność poglądów prawnych tego samego organu, przy takim stanie faktycznym i prawnym, która nie znalazła uzasadnienia w dodatkowych ustaleniach dowodowych, jest nie do zaakceptowania w państwie prawa i narusza zasadę zaufania oraz przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący zarzucił też nierozważenie w uzasadnieniu decyzji materiału dowodowego zebranego przez Starostę Ś. mającego na celu ustalenie czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. W uzasadnieniu skargi skarżący powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 1999 r. sygn. akt 27/99 podjętą w składzie 5 sędziów stwierdził, że pojecie osób trzecich nie obejmuje zarówno gminy jak i Skarbu Państwa, a przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinien być wykładany w jego literalnym brzmieniu i w zestawieniu z art. 136 ust. 1-3 ww. ustawy. Nabycia przez gminę użytkowania wieczystego lub prawa własności przed dniem 1 stycznia 1998 r. nie zostało objęte hipotezą art. 229. Dodatkowo wskazał, że uchylając w dniu [...] grudnia 2011 r. decyzję Starosty Ś., Wojewoda zobowiązał ten organ do wyjaśnienia czy cel wywłaszczenia został zrealizowany oraz do ustalenia sposobu i czasu realizacji wywłaszczenia. Mimo, iż zostało przeprowadzone przez Starostę postępowanie wyjaśniające w tym zakresie, w uzasadnieniu decyzji nie zostały w ogóle przytoczone zebrane materiały dowodowe. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, powoływanej dalej jako "P.p.s.a."), w myśl którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości albo w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b); inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Dokonując sądowej kontroli w świetle powyżej wskazanych kryteriów uznać należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Organy prawidłowo ustalił stan faktyczny niniejszej sprawy. Bezspornym pozostaje, że przedmiotowa nieruchomość o pow. [...] ha obejmująca obecnie działki o nr ewidencyjnym [...] i [...] położone w miejscowości T., gmina O. została zbyta przez J. C. na rzecz Skarbu Państwa – Państwowego Ośrodka [...] w S. w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz.U z 1961 r. Nr 18 poz. 94 ze zm.) aktem notarialnym Rep. [...] z dnia [...] sierpnia 1972 r., a następnie w wyniku komunalizacji stała się z mocy prawa własnością Gminy O., zgodnie z dyspozycją art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wprowadzającej ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 z późn.zm.) - decyzje Wojewody B. z dnia [...] maja 1991 r. nr [...] i [...]. Wątpliwości również nie budzi fakt, iż nieruchomości te w dniu [...] listopada 1997 r. na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego Rep. [...] sprzedane zostały przez Gminę O. na rzecz Gminy Miasta Ł.. W niniejszej sprawie bezsporna między stronami pozostaje także okoliczność, iż R. S. jest legitymowany do występowania ze spornym roszczeniem jako następca prawny J. C.. Przedmiot sporu stanowi natomiast przyjęta przez organ rozpatrujący wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wykładnia art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 19997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, dalej powoływanej jako "u.g.n."), poprzez uznanie Gminy Miasta Ł. jako osoby trzeciej w rozumieniu wskazanego przepisu. Stanowiska takiego nie podzielił skarżący, który powołując się na uchwałę składu pięciu sędziów NSA z 25 października 1999 r. sygn. akt OPK 26/99 podniósł, iż gmina nie jest osobą trzecią w rozumieniu art. 229 ww. ustawy. Ustalenia zatem wymaga, czy Gmina Miasta Ł. słusznie została uznana przez organy orzekające w niniejszej sprawie za osobę trzecią w myśl wskazanego powyżej przepisu. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ujęte zostały w Rozdziale 6 Działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do art. 136 ust. 3 ww. ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei w myśl art. 137 ust. 1 tej samej ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W myśl art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy, przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa między innymi na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn.zm.). Możliwość wystąpienia z roszczeniem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości została jednak przez ustawodawcę ograniczona przepisem art. 229 u.g.n., zgodnie z którym roszczenie to nie przysługuje jeżeli przed wejściem w życie tejże ustawy nieruchomość została sprzedana lub ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości spoczywa na Skarbie Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego kto jest właścicielem nieruchomości. Niezbędnym do tego jest by nieruchomość taka była zbędna na cel, na który została wywłaszczona. Jednak stosownie do wyżej wskazanego art. 229 u.g.n. roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje w przypadku jednoczesnego wystąpienia dwóch przesłanek – sprzedaży przedmiotowej nieruchomości lub ustanowienia na niej użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej. Wymaga zwrócenia uwagi, że art. 229 u.g.n. zamieszczony został w dziale VII wskazanej ustawy, jako przepis przejściowy o charakterze intertemporalnym. Charakter prawny przepisów przejściowych polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych istniejących w momencie wprowadzania w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzącej w życie nowej ustawy. Zatem punktem odniesienia przepisów przejściowych jest dotychczasowy stan prawny i ukształtowane na podstawie tego stanu stosunki prawne trwające w momencie wejścia w życie nowych przepisów. Przepis art. 229 u.g.n. należy rozumieć w ten sposób, że nie można orzec o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości wówczas, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie tej ustawy i stan taki trwa w dniu jej wejścia w życie. Omawiany przepis zasadniczą rolę przypisuje wpisowi do księgi wieczystej. Istotne jest bowiem, aby prawo własności lub użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księdze wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed 1 stycznia 1998 r. Podzielając stanowisko zawarte w przywołanej przez skarżącego uchwale NSA sygn. akt OPK 26/99 tutejszy Sąd również stoi na stanowisku, iż nie podstawy by ochroną art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami obejmować gminę, która nabyła prawa do nieruchomości w wyniku komunalizacji, tj. na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Nabycie przez gminę nieruchomości w tej formie jest bowiem przejawem władztwa państwowego i ingerencji w sferę majątkową obywateli, a nie rezultatem obrotu cywilnoprawnego, objętego hipotezą art. 229 ww. ustawy administracyjna (uchwała NSA z dnia 25 października 1999 r. sygn. akt OPK 26/99 dostępna w CBOSA na https://cbois.nsa.gov.pl/). Rozstrzygnięcie to jednak nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem czego nie dostrzegł skarżący, zapadło w odmiennym stanie faktycznym spawy. Uchwała NSA podjęta została w sytuacji, gdy gmina nabyła tytuł własności nie w drodze umowy cywilnoprawnej, a w drodze jednostronnego aktu administracyjnego jakim była decyzja. W rozpatrywanej sprawie natomiast przedmiotowa nieruchomość przeszła w ramach komunalizacji we władanie Gminy O. na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, a następnie już w drodze umowy cywilnoprawnej jej własność została przeniesiona na inny podmiot prawny - Gminę Miasta Ł.. W tym miejscu podkreślenia wymaga, iż art. 165 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej nadaje gminie osobowość prawną jednocześnie wskazując, iż przysługuje jej prawo własności i inne prawa majątkowe. O osobowości prawnej gminy stanowi również art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591). To pozwala dokonać podziału na gminę, jako podmiot administracji publicznej wykonujący zadania o charakterze publicznoprawnym oraz gminę będącej podmiotem stosunków cywilnoprawnych. Podział ten ma kluczowe znaczenie w rozpatrywanej sprawie i w konsekwencji prowadzi do stanowiska, iż gmina występując w ramach stosunku cywilnoprawnego funkcjonuje w tym stosunku na identycznych zasadach, jak inne podmioty prawa cywilnego, a więc podlega ochronie art. 229 na takich samych warunkach jak każdy inny podmiot, który nabył w drodze umowy cywilnoprawnej wcześniej wywłaszczoną nieruchomość (wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 914/09, wyrok NSA z dnia 22 marca 2006 r. sygn. akt I OSK 651/05, wyrok NSA z 9 października 2001 r. sygn. akt I SA 675/00, opubl. w CBOSA). Bezspornie Gmina Miasta Ł. nie brała udziału w wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości tj. nie była strona umowy sprzedaży spornej nieruchomości zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., nie nabyła jej również z mocy prawa w trybie komunalizacyjnym. W okolicznościach niniejszej sprawy ziściła się również druga z przesłanek określonych w art. 229 u.g.n. a więc ujawnienie prawa do nieruchomości w księdze wieczystej przed dniem wejścia tej ustawy, tj. dniem 1 stycznia 1998 r. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy odpisu księgi wieczystej nr [...] wynika, że stosowny wpis dokonany został w dniu [...] stycznia 1998 r. Wniosek o dokonanie tego wpisu złożony został jednakże w dniu [...] grudnia 1997 r., czyli przed wejściem w życie u.g.n., a stosownie do art. 29 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych (Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361) wpis w księdze wieczystej ma moc wsteczną od chwili złożenia wniosku o dokonanie tego wpisu. Powyższe w okolicznościach niniejszej sprawy musi prowadzić do przyjęcia stanowiska, że Gmina Miasta Ł. nabywając przedmiotową nieruchomość od Gminy O. na mocy umowy cywilnoprawnej sprzedaży występowała jako osoba trzecia, w rozumieniu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co nie pozwala podzielić stanowiska skarżącego by nie obejmować Gminy Miasta Ł. ochroną prawną przepisu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Niezasadny jest również w takiej sytuacji faktycznej i prawnej zarzut nieustosunkowania się organów rozpatrujących sprawę do kwestii zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel, na który została ona wywłaszczona. To czy ten cel został zrealizowany pozostaje bez znaczenia w przedmiotowej sprawie bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, że jeżeli przed 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi lub też jego następcy prawnemu, choćby spełnione były przesłanki do zwrotu wynikające z art. 136 ww. ustawy. Wobec uznania organów ziszczenia się hipotezy art. 229 ww. ustawy, zwolnione one były od ustalania zbyteczności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia (wyroki NSA z dnia 30 stycznia 2007 r. sygn. akt 386/06, z dnia 13 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 949/07, z 14 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1545/10, z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 979/11). W takiej sytuacji, wobec stwierdzenia wygaśnięcia roszczenia o zwrot nieruchomości z mocy prawa (art. 229 u.g.n.), postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu, na podstawie art. 105 K.p.a. W tych okolicznościach nie dochodzi do merytorycznego (co do istoty) rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Lecz jedynie jej formalnego załatwienia, wyłączającego skuteczne domaganie się zwrotu tej nieruchomości w celu ochrony osób trzecich, które w dobrej wierze nabyły własność wywłaszczonej nieruchomości lub stały się jej użytkownikami wieczystymi. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego przyjęcia przez Wojewodę w decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. odmiennej wykładni przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami niż w pierwszym wydanym przez siebie rozstrzygnięciu kasatoryjnym z dnia [...] grudnia 2011 r. rację przyznać należy skarżącemu, iż takie działanie organu może naruszać zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji, jednak w ocenie Sądu działanie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy administracyjnej. Organy administracji publicznej przede wszystkim zobligowane są działać na podstawie przepisów prawa (art. 7 K.p.a.). Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił uprzednią decyzję Starosty Ś. o umorzeniu postępowania w niniejszej sprawie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując organowi pierwszej instancji zarówno błędną wykładnię przepisów prawa materialnego – art. 229 u.g.n., jak również niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy koniecznych dla jej rozstrzygnięcia oraz niezapewnienie udziału w postępowaniu jego stronie – Gminie Miasta Ł.. Wskazać należy, iż taki rodzaj rozstrzygnięcia organ odwoławczy może zastosować wyłącznie w sytuacji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten winien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podkreślenia jednak wymaga, iż rozstrzygając w trybie art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy nie został przez ustawodawcę upoważniony do wskazywania, bądź narzucania organowi pierwszej instancji merytorycznego sposoby rozstrzygnięcia sprawy, a tym bardziej dokonywania wiążącej wykładni przepisów prawa materialnego. Wobec tego stwierdzić należy, że rozpoznając sprawę ponownie, o ile organ pierwszej instancji winien naprawić wcześniejsze uchybienia przepisom postępowania, np. uzupełnić postępowanie wyjaśniające, zapewnić wszystkim stronom czynny udział w postępowaniu i.t.p., to nie jest związany dokonaną przez organ odwoławczy interpretacją przepisów prawa materialnego. Konsekwencją tego jest stwierdzenie, iż rozpoznając z kolei ponownie tę samą sprawę na skutek odwołania od decyzji organu pierwszej instancji organ odwoławczy ponownie dokonuje rozpatrzenia sprawy administracyjnej w jej całokształcie, zarówno pod względem proceduralnym, jak i prawidłowości zastosowania norm prawa materialnego w ustalonym w sprawie stanie faktycznym. Organ odwoławczy nie jest przy tym związany, jak zdaje się to wskazywać strona skarżąca, dokonaną uprzednio w decyzji kasacyjnej wykładnią prawa materialnego, do czego wszakże nie był ustawowo uprawniony. Podkreślenia wymaga, że tym bardziej w sytuacji, gdy uprzednia wykładnia prawa materialnego okazała się wadliwa, nie można zarzucać aktualnego skorygowania własnego błędy interpretacyjnego i wydania decyzji zgodnej z obowiązującym porządkiem prawnym, jako naruszającej zasady demokratycznego państwa prawnego. Z tych wszystkich względów, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja oraz poprzedzające ją rozstrzygnięcie odpowiadają prawu, a zarzuty skargi okazały się niezasadne. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.