II SAB/Po 6/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi E. K. na bezczynność A Spółka Akcyjna [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia odrzucić skargę E. K., reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika procesowego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność spółki określonej jako: "A S.A. Oddział w K. [...]" w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Strona skarżąca na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 i 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – dalej: p.p.s.a.) zarzuciła spółce bezczynność polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na jej wniosek z dnia 12 stycznia 2012 r. w terminie wskazanym w art.13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania zgodnie z art. 17 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący wnieśli o stwierdzenie bezczynności "A S.A. Oddział w K." oraz o zobowiązanie jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że w zakresie przedmiotowej skargi nie są związani jakimkolwiek terminem do jej wniesienia. Wskazując na treść art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, stwierdziła, że użycie w tym przepisie terminu "zadania publiczne" eliminuje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań, a dystrybucja energii elektrycznej jest zadaniem publicznym. W świetle tego skarżący uznali, że żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych dotyczy "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. Skarżąca nadto wskazała – odnosząc się do art. 52 § 3 p.p.s.a. – że skarga na bezczynność zobowiązanego w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skarżąca wyjaśniła, że w formie pisemnego wezwania z dnia 12 stycznia 2012 r. wystąpiła do wyżej opisanego podmiotu m.in. o udostępnienie w przypadku ich istnienia, kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych. Wobec braku odpowiedzi skierowała do podmiotu zobowiązanego kolejne pismo z dnia 29 maja 2012 r., na które otrzymała w piśmie z dnia 20 lipca 2012 r. Podniosła, że do dnia sporządzenia skargi nie otrzymała jakichkolwiek z żądanych dokumentów ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania w sprawie o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę podmiot określony jako "A S.A. w G. Oddział w K." wniósł o oddalenie skargi. W ocenie tej strony żądanie przez skarżących udostępnienia dokumentów oraz decyzji administracyjnych dotyczących budowy linii [elektroenergetycznych] nie mieści się w kategoriach "informacji publicznej", bowiem dokumentacja związana z budową i eksploatacją jest objęte tajemnicą przedsiębiorstwa, a przedmiotowymi decyzjami dysponują organy, które je wydawały, i to one zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej zobowiązane są do ich udostępnienia. Powołując się na art. 3 ustawy z 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U. z 2012 r., poz.1059) strona stwierdziła, że zajmuje się dystrybucją energii elektrycznej, a nie obrotem energią elektryczną, czyli sprzedażą energii elektrycznej, którym to obrotem zajmuje się odrębna spółka B S.A., natomiast A S.A. w G. jest Operatorem Sieci Dystrybucji. Ponadto podniosła, że nie prowadzi akt administracyjnych, gdyż nie jest organem administracyjnym, lecz spółką prawa handlowego. Skarga został wniesiona w następującym stanie faktycznym. W piśmie z dnia 12 stycznia 2012 r. skierowanym do "A SA Oddział w K." skarżąca zawarła m.in. wniosek o udostępnienie, w przypadku ich istnienia, kserokopii wszelkich decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych na stanowiących jej własność działkach nr [...],[...],[...] i [...]. Następnie w piśmie z dnia 29 maja 2012 r. pełnomocnik wnioskodawczyni domagał się bezzwłocznego udzielenia odpowiedzi na wezwanie z dnia 12 stycznia 2012 r. W piśmie z dnia 20 lica 2012 r. (znak [...]) podmiot wezwany udzielił stronie informacji co do istnienia i czasu pobudowania infrastruktury elektroenergetycznej na wyżej wskazanych działkach. Ponadto stwierdził, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie znajdują do przedsiębiorstwa energetycznego jakim jest A S.A. zastosowania i wniosek strony jest niezasadny, gdyż brak podstawy prawnej do udostępnienia stronie żądanych dokumentów. W piśmie z dnia 9 stycznia 2013 r. (znak [...]) A SA Oddział w K. poinformowała skarżącą, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznych i w związku z tym zwraca skargę z dnia 20 grudnia 2012 r. skierowaną do tutejszego Sądu. Jednostka działająca pod firmą "A S.A. Oddział w K. jest oddziałem spółki A SPÓŁKA AKCYJNA z siedzibą w G., jak to wynika z odpisu pełnego z Krajowego Rejestru Sądowego, numer KRS [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Merytoryczna ocena skargi skierowanej do sądu administracyjnego uzależniona jest od jej dopuszczalności, a której przesłanką jest m.in. posiadanie zdolności sądowej przez strony postępowania. Powyższy wniosek wynika z brzmienia art. 58 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", wedle którego brak zdolności sądowej jednej ze stron skutkuje koniecznością odrzucenia skargi. Zgodnie z art. 25 § 1 p.p.s.a. zdolność sądową, a więc zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona, ma osoba fizyczna i osoba prawna. Zdolność sądową mają także państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej (§ 2), inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (§ 3) oraz organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób (§ 4). Niniejsza skarga dotyczy bezczynności związanej z brakiem udzielenia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta w art. 4 ust. 1 wskazuje, jakie w szczególności podmioty są obowiązane do udostępniania informacji publicznej. Są to władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Ponadto w ust. 2 powołanego artykułu wskazano, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz.U. Nr 100, poz. 1080, z późn. zm.), oraz partie polityczne. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 kwietnia 2000 r. sygn. akt V SA 1935/99 (Palestra 2000/7 – 8, str. 248), każdy kto może stać się stroną stosunku prawnego nawiązanego na podstawie prawa materialnego z mocy decyzji administracyjnej (innego aktu lub działania albo bezczynności, objętego zakresem sądowej kontroli), może też występować w postępowaniu sądowoadministracyjnym jako strona postępowania dotyczącego tego stosunku, czyli podmiot wyposażony w zdolność sądową. W odniesieniu natomiast to zdolności sądowej podmiotów, których działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, istotne jest, czy są one organami uprawnionymi do władczego działania lub jednostkami, które z mocy prawa lub na podstawie porozumień mogą, tak jak organy, załatwiać sprawy z zakresu prawa publicznego. W odniesieniu do spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej, stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym mogą być jednostki, podmioty lub organizacje wymienione w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast w wyroku z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 102/13 (orzeczenie dostępne w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sprawy dotyczące udostępnienia informacji publicznej należą do kategorii spraw szczególnych, rozstrzyganych na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 25 § 1 p.p.s.a. W orzeczeniu tym NSA wyraził także pogląd, że jednostka organizacyjna, o jakiej mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stanowi jednostki organizacyjnej, o jakiej mowa w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego i Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem NSA, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest to każda jednostka organizacyjna wykonująca zadania publiczne, nawet gdy stanowi część spółki powołaną przez spółkę w celu świadczenia usług na określonym terenie. NSA za tego rodzaju jednostkę zobowiązaną do udzielenia informacji publicznej uznał Oddział w P. spółki A S.A. z siedzibą w G. W ocenie tutejszego Sądu w niniejszej sprawie do oceny statusu oddziału krajowej (w sensie umiejscowienia siedziby) spółki kapitałowej, która sama w sobie jest podmiotem wyposażonym w zdolność sądową i procesową, zastosowanie znajduje przepis art. 25 § 3 p.p.s.a.. Z kolei art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest przepisem, o którym mowa właśnie w art. 25 § 3 p.p.s.a., który wyraźnie przyznaje zdolność sądową innym jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów. Niewątpliwie właśnie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej pozwalają na zobowiązanie tego rodzaju jednostek organizacyjnych do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej czy też do jej udzielenia. Niemniej jednak w art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy wyraźnie jest mowa o podmiotach reprezentujących jedną kategorię podmiotów, a mianowicie inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, osobno zaś wskazuje się drugą kategorię podmiotów określonych jako osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą. Wobec powyższego nie sposób utożsamiać jednostek organizacyjnych, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym z jednostkami organizacyjnymi osób prawnych, o których mowa w drugim członie powołanego przepisu, to jest takich osób prawnych, w których Skarb Państwa lub jednostki właściwych samorządów mają pozycję dominującą. Zgodnie z brzmieniem art. 12 i art. 306 pkt 4 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodek spółek handlowych (Dz.U. Nr 94, poz. 1037 z późn. zm.) do powstania spółki akcyjnej wymagany jest wpis do rejestru i spółka akcyjna nabywa osobowość prawną z chwilą wpisania do rejestru, tzn. – rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego. Żaden z przepisów Kodeksu spółek handlowych nie przyznaje natomiast osobowości prawnej, jak też zdolności sądowej oddziałowi spółki akcyjnej mającej siedzibę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W istocie Kodeks spółek handlowych całkowicie pomija problematykę tworzenia takich oddziałów, przewiduje natomiast możliwość tworzenia oddziałów lub przedstawicielstw na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez spółki akcyjne mające siedzibę za granicą, na warunkach określonych w odrębnej ustawie (art. 307). Wobec powyższego Sąd opowiada się za poglądem, że oddział spółki akcyjnej nie spełnia kryteriów określonych w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zatem nie może być uznany za jednostkę organizacyjną, o której mowa w art. 25 § 3 p.p.s.a. Oddział taki jest jedynie wewnętrznie wyodrębnioną jednostką organizacyjną spółki kapitałowej, która to osoba prawna na podstawie stosownych pełnomocnictw może upoważnić określone osoby do reprezentowania spółki jako takiej. Zwykle też tego rodzaju pełnomocnictwa są ograniczone do zakresu związanego z funkcjonowaniem konkretnego oddziału przedsiębiorstwa. Brak podstaw prawnych do uznania oddziału spółki akcyjnej za odrębny od tej spółki podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w sytuacji, gdy spółka akcyjna jest osoba prawną, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie o informacji publicznej. Dodać należy, że zgodnie z danymi zawartymi w Biuletynie Informacji Publicznej większościowym akcjonariuszem (99,75%), spółki A S.A. jest spółka C S.A. z siedzibą w G. ([...]), która pełni funkcję spółki zarządzającej [...]. Spółka C S.A. z siedzibą w G. została zawiązana w dniu [...] 2006 r. przez Skarb Państwa, który objął 51 % akcji, D S.A., który objął 32% akcji i E SA, który objął 17% akcji. Większościowym akcjonariuszem spółki, która została zarejestrowana w Krajowym Rejestrze Sądowym w dniu [...] 2007 r. jest Skarb Państwa ([...]). Jak wynika z dalszych informacji zawartych w Biuletynie, spółka ta udostępniania informacje jawne o swojej działalności w Biuletynie Informacji Publicznej zgodnie z ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112 poz. 1198 z 2001 r.), wskazując, że zaliczana jest do osób prawnych, w których Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Na strukturę własnościową spółek A S.A. i C S.A. zwrócił również uwagę NSA w uzasadnieniu wyżej przywołanego wyroku z dnia 4 kwietnia 2013 r. w sprawie sygn. akt I OSK 102/13. Podsumowując tę część rozważań należy stwierdzić, że w świetle art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oddział spółki akcyjnej nie jest "podmiotem reprezentującym państwową osobę prawną albo osobę prawną samorządu terytorialnego ani też podmiotem reprezentującym inną państwową jednostkę organizacyjną albo jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego" (pkt 4), ani też "podmiotem reprezentującym inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym", jak również osobą prawną, w której Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (pkt 5). Niewątpliwie też oddział spółki akcyjnej nie jest organem władzy publicznej (pkt 1). Nie jest również żadnym z innych podmiotów wymienionych w przepisach powołanej ustawy obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (ust 1 pkt 2 i ust. 2). Oddział spółki akcyjnej nie tylko nie posiada osobowości prawnej, ale też nie może być w ogóle uznany za podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy (por. postanowienia WSA w Rzeszowie z dnia 12 lutego 2013 r. sygn. akt II SAB/Rz 12/13 i z dnia 4 marca 2013 r. sygn. akt II SAB/Rz 15/13, orzeczenia dostępne jw.). Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika (radcę prawnego), w złożonej skardze swego przeciwnika procesowego określiła jako "A S.A. Oddział w K. [...]". Co również istotne, odpowiedzi kierowane do skarżącej przez podmiot wezwany do udostępnienia informacji publicznej były sporządzane na tzw. papierze firmowym, a z informacji zawartych w stopkach tych pism jasno wynika, że jakkolwiek skarżącej odpowiedzi udziela Oddział w K., to osobą prawną jest A S.A. w G. (informacja dotycząca sądu, który dokonał wpisu podmiotu do Krajowego Rejestru Sądowego i numer KRS). W konsekwencji to właśnie ta spółka (a także, w zależności od sytuacji, jako podmiot reprezentujący inne jednostki w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej) – działająca poprzez swoje organy lub inne podmioty ją reprezentujące – może być stroną w postępowaniu ze skargi na bezczynność w sprawie o udzielenie informacji publicznej. W ocenie Sądu takie określenie przez skarżącą strony postępowania sądowoadministracyjnego jak w niniejszej sprawie, tj. poprzez wskazanie konkretnego oddziału spółki akcyjnej, nie jest brakiem w zakresie zdolności sądowej lub procesowej, który może być uzupełniony w trybie art. 31 p.p.s.a. Skarżąca od początku bowiem wadliwie wskazywała jako stronę tego postępowania oddział spółki akcyjnej i do tak określonego podmiotu kierowała wnioski przed wniesieniem do sądu skargi na bezczynność tej jednostki. Wskazanie w skardze jednostki organizacyjnej osoby prawnej jako strony postępowania nie można uznać za brak usuwalny w trybie art. 31 p.p.s.a. Ponadto brak jest podstaw, aby w tym wypadku wzywać pełnomocnika skarżącej do właściwego określenia przeciwnej strony postępowania sądowoadministracyjnego. To skarżący decyduje bowiem kto jest jego przeciwnikiem procesowym, którego bezczynność zaskarża. Sąd obligatoryjnie natomiast bada natomiast, czy jednostka wskazana przez skarżącego może być stroną postępowania przed tym sądem. W tym zakresie siedziba spółki akcyjnej jest jednym z elementów określających tę spółkę elementem, który musi być określony w statucie (art. 304 § 1 pkt 1 Kodeksu spółek handlowych) i niekiedy decyduje o odróżnieniu podmiotów posiadających taką samą lub podobną firmę. Siedzibą osoby prawnej zgodnie z art. 41 Kodeksu cywilnego jest miejscowość, w której ma siedzibę jej organ zarządzający. Oddział spółki może wprawdzie stanowić zorganizowaną część przedsiębiorstwa spółki, nie przesądza to jednak o samodzielności takiej jednostki, a przede wszystkim nie statuuje jej podmiotowości zarówno na gruncie prawa cywilnego, jak i administracyjnego. Osoby kierujące oddziałem spółki – w oparciu o posiadane pełnomocnictwa od osób, które są uprawnione do reprezentowania spółki – reprezentują w objętym pełnomocnictwem zakresie spółkę o określonej firmie i z konkretnie wskazaną siedzibą (por. postanowienia WSA w Rzeszowie jw.). Skoro niewłaściwe – w świetle art. 25 p.p.s.a. – określenie jednostki, której bezczynności dotyczy skarga, nie jest brakiem formalnym skargi ani też brakiem, który podlega uzupełnieniu w trybie przewidzianym w art. 31 p.p.s.a., to w niniejszej sprawie tutejszy Sąd był związany stanowiskiem strony skarżącej, która precyzyjnie określiła, jaki podmiot w jej ocenie dopuścił się bezczynności w niniejszej sprawie. To ostatnie wezwanie może mieć bowiem miejsce wówczas, gdy nabycie zdolności sądowej związane jest z dokonaniem określonej czynności, takiej jak np. wpis do rejestru, a dokonanie czynności jest uzależnione od woli podmiotu niemającego zdolności sądowej (tak M. Niezgódka – Medek – teza 1 do art. 31 – B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Lex 2011). W konsekwencji, oznaczenie strony przeciwnej determinowało również właściwość miejscową sądu administracyjnego w niniejszej sprawie w rozumieniu art. 13 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OZ 227/12, dostępne jw.). Wobec tego Sąd nie znalazł również podstaw do przekazania sprawy na podstawie art. 59 § 1 p.p.s.a. innemu wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu, właściwemu ze względu na siedzibę spółki akcyjnej. Reasumując Sąd stwierdza, że strona skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, sama określiła swego przeciwnika procesowego, a powyższym wskazaniem objęła jednostkę, która nie ma zdolności sądowej. W tym stanie rzeczy Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 i § 3 w zw. z art. 25 § 1 i 3 p.p.s.a.