II SA/Ol 148/13

Dnia 30 kwietnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant referent-stażysta Anna Zofia Głażewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2013 roku sprawy ze skargi T. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia 1/ uchyla zaskarżoną decyzję; 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego T. O. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" Burmistrz Z., po rozpatrzeniu wniosku T.N. (dalej zwanego inwestorem), ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie dwóch budynków chowu drobiu o łącznej obsadzie 813 DJP, budynku kotłowni, dwóch magazynów słomy, magazynu sztuk padłych, szamba, pomieszczeń magazynowo-biurowych na działkach nr "[...]" obręb K., gmina Z. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł T. O. (dalej zwany skarżącym) zarzucając organowi I instancji wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego. Po przekazaniu tego odwołania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, organ ten zwrócił się do organu I instancji między innymi o podanie, jakimi kryteriami kierował się przy ustalaniu stron tego postępowania (ze szczególnym wskazaniem na status skarżącego) oraz z jakich okoliczności wywodził przesłanki, o których mowa w art. 28 k.p.a. Odpowiadając na to wezwanie (w piśmie z dnia "[...]") organ I instancji wyjaśnił, że do oceny legitymacji skarżącego do występowania w tej sprawie w charakterze strony podszedł w sposób indywidualny, odzwierciedlający uwarunkowania danego przypadku. Podał, że przesłanki, o których mowa w art. 28 k.p.a., wywodził biorąc pod uwagę istotne czynniki związane z własnością nieruchomości skarżącego, oznaczoną jako działka nr "[...]", obręb Ś., która przeznaczona jest pod konkretną zabudowę – planowany rozwój bazy turystycznej basenu jeziora. Uznał więc, że skarżący jako właściciel tej nieruchomości, pomimo że nie graniczy bezpośrednio z działką inwestora, jest stroną tego postępowania. Swoje stanowisko w tej kwestii wyraził także skarżący, który w piśmie z dnia "[...]", oświadczył, że jest zainteresowany tym postępowaniem, gdyż realizacja spornej inwestycji zagraża interesom Stanicy Żeglarskiej, której lokalizacja i działalność utożsamiana ma być z nieskażonym środowiskiem. Natomiast w ocenie inwestora (zawartej w piśmie z dnia "[...]"), skarżący nie ma przymiotu strony w niniejszym postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż nieruchomość, której jest właścicielem znajduje się w znacznej odległości od nieruchomości inwestora. Dodał przy tym, że między tymi nieruchomościami położone są inne działki stanowiące własność osób trzecich, którym jednak organ I instancji nie przyznał statusu strony w tym postępowaniu. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że skarżącemu przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. Wskazał przy tym, że w tym charakterze skarżący brał udział w postępowaniu przed organem I instancji, m.in. został wymieniony w wykazie stron skierowanym do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, brał udział w postępowaniu uzgodnieniowym przed tym organem, na jego wnioski prowadzone było uzupełniające postępowanie dowodowe, w tym również uzupełnienie raportu. Organ odwoławczy podniósł także, że w toku postępowania nie zostało wykluczone, że nieruchomość stanowiąca własność skarżącego znajduje się w zasięgu oddziaływania spornej inwestycji. Podał przy tym, że nie ma decydującego znaczenia, czy emisje takich czynników, jak gazy czy hałas na poziomie usytuowania działki skarżącego, będą miały oddziaływanie normatywne czy ponadnormatywne. Powołując się na poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowym uznał, że normą prawną, z której może być wywodzony interes prawny skarżącego, jest art. 140 Kodeksu cywilnego. Dodał, że sam fakt możliwości oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość skarżącego może świadczyć o interesie prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. W konsekwencji takiego stanowiska Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie umorzyło postępowania odwoławczego lecz rozpatrzyło ponownie sprawę i utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie – skarżący zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 7, 12, 15, 77 § 1, 107, 142 k.p.a., art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. "b" ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i art. 6 ust. 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Uzasadniając skargę zawarł szereg zarzutów dotyczących wadliwego ustalenia stanu faktycznego, a w szczególności w zakresie wpływu inwestycji na warunki bytowe i żerowiskowe awifauny, a także błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego dotyczącego parametrów jakości powietrza i klimatu akustycznego w rejonie jeziora. Wskazał, że realizacja tego rodzaju inwestycji poza szkodami w środowisku, spowoduje utratę wartości ekonomicznej działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową czy też usługową, a w tym nieruchomości gruntowej "[...]" stanowiącej jego własność. Z tych też powodów wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Natomiast inwestor wniósł o odrzucenie skargi jako wniesionej przez podmiot nie posiadający interesu prawnego, względnie jej oddalenie jako niezasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Na rozprawie, która odbyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie w dniu 30 kwietnia 2013r. inwestor ponownie wskazał, że skarżący nie jest stroną tego postępowania, gdyż jego nieruchomość oddalona jest o około 1,5 kilometra od nieruchomości inwestora. Stwierdził, że planowana przez skarżącego inwestycja nie stanowi kryterium do uznania go za stronę kontrolowanego postępowania. Z raportu jednoznacznie zaś wynika, że sporna inwestycja nie będzie w żadnej mierze negatywnie oddziaływać na środowisko, odległość zaś tej inwestycji od jeziora wynosi prawie kilometr. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż podniesione w jej zarzutach. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką zaś sytuacja mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Z. z dnia "[...]" w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. W ocenie Sądu, przed wydaniem tej decyzji organ odwoławczy w niedostateczny sposób ustalił, czy skarżącemu przysługuje legitymacja procesowa strony w tym postępowaniu, a co za tym idzie, czy był on uprawniony do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Zauważyć bowiem należy, że w postępowaniu odwoławczym, ponowne rozpatrzenie sprawy, poprzedzone jest badaniem przez organ odwoławczy przesłanek skutecznego wniesienia odwołania, do których należy między innymi ocena, czy odwołanie, zgodnie z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.), zostało wniesione przez stronę. W kontrolowanym postępowaniu, wobec braku legalnej definicji strony w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008r., nr 199, poz. 1227 ze zm.), zastosowanie znajduje art. 28 k.p.a. W świetle tego przepisu, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Warunkiem zatem posiadania przez podmiot legitymacji procesowej strony jest przede wszystkim posiadanie interesu prawnego. Pod pojęciem "interes prawny" należy zaś rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Mieć zatem interes prawny to coś więcej niż mieć interes faktyczny w sprawie. Interes prawny musi wynikać z norm prawa materialnego, regulujących określoną sferę stosunków społecznych. Natomiast z interesem faktycznym mamy do czynienia wtedy, kiedy to dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności organu administracji. W związku z tym uznać należy, że mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (zob. postanowienie NSA z 18 maja 2012 r., sygn. akt II OZ 412/12, dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w ocenie organu odwoławczego źródłem interesu prawnego skarżącego jest art. 140 Kodeksu cywilnego, w świetle którego, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Uszło jednak uwadze organu odwoławczego, że przepis ten może stanowić podstawę uzyskania przez właściciela nieruchomości legitymacji procesowej strony jedynie wówczas, gdy istnieje związek między naruszeniem w procesie inwestycyjnym (w niniejszej sprawie postępowaniu związanym z ustaleniem środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji) normy administracyjnego prawa materialnego a ograniczeniem w korzystaniu przez właściciela z jego nieruchomości. Wówczas można bowiem dopiero mówić o posiadaniu przez tego właściciela interesu prawnego, przy czym interes ten musi być indywidualny, aktualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych danej sprawy i przesłankach zastosowania w niej określonego przepisu prawa materialnego. Zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie nawet niepewne, nie mogą zatem stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym (zob. wyrok NSA z 25 stycznia 2011r., sygn. akt I OSK 458/10 oraz wyrok NSA z 22 marca 2012r., sygn. akt II OSK 20/11, orzeczenia dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe argumenty stwierdzić należy, że żadna z okoliczności podanych przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie może stanowić podstawy do stwierdzenia istnienia w kontrolowanej sprawie interesu prawnego skarżącego. Podstawy takiej nie może bowiem stanowić zamiar skarżącego rozwoju na swojej nieruchomości bazy turystycznej basenu jeziora (budowa stanicy żeglarskiej), z uwagi na fakt, że jest to zdarzenie przyszłe, a zatem mieszczące się jedynie w kategorii interesu faktycznego. Także sam fakt uznania skarżącego przez organ I instancji za stronę postępowania, jak również jego udział w postępowaniu uzgodnieniowym (prowadzonym przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska), jest niewystarczający do wywiedzenia istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego w kontrolowanej sprawie. Przyznanie bowiem legitymacji strony w danym postępowaniu uzależnione jest od istnienia konkretnej normy prawa materialnego a nie od czynności faktycznych podejmowanych przez organy administracji publicznej. W kontrolowanej sprawie organ odwoławczy naruszył zatem art. 28, art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Bez wszechstronnego ustalenia i rozważenia, czy podmiot wnoszący odwołanie posiada legitymacje procesową strony nie jest bowiem możliwe przystąpienie przez organ odwoławczy do ponownego rozpatrzenia sprawy co do jej istoty. Wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło więc przedwcześnie. Z tego też powodu, na tym etapie postępowania nie jest możliwe odniesienie się przez Sąd do zarzutów sformułowanych w skardze. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien zatem ocenić legitymację procesową skarżącego przez pryzmat przepisów prawa materialnego, które znajdują zastosowanie przy ustalaniu środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji, a które pozwolą na stwierdzenie, czy planowana inwestycja może oddziaływać na nieruchomość skarżącego w stopniu ograniczającym mu korzystanie z niej. Tylko wtedy możliwe będzie bowiem oparcie interesu prawnego skarżącego na przepisie art. 140 Kodeksu cywilnego. Inwestorowi wyjaśnić zaś należy, że skarżący nabył uprawnienie do wniesienia skargi w niniejszej sprawie na skutek skierowania do niego decyzji przez organ odwoławczy. Na tym etapie postępowania niemożliwe było więc uwzględnienie wniosku inwestora o odrzucenie skargi. Dalszy natomiast udział skarżącego w kontrolowanej sprawie uzależniony będzie od oceny organu odwoławczego co do posiadania przez niego interesu prawnego. Nie mógł odnieść zamierzonego skutku także wniosek inwestora o zasądzenie kosztów postępowania. Stosownie bowiem do art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje jedynie skarżącemu. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonego aktu podjęto stosownie do art. 152 powołanej ustawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.