I OSK 2131/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 47/13 w sprawie ze skargi A. S. na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 4 listopada 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. odstąpić od zasądzenia od A. S. na rzecz [...] S.A. z siedzibą w W. zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z 7 maja 2003 r., II SAB/Wa 47/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał [...] S.A. do rozpatrzenia wniosku skarżącego A. S. z 4 listopada 2011 r. w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) do udostępniania informacji publicznych obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (pkt 5 wskazanego przepisu). Zatem, podmioty niebędące organami administracji, z uwagi na wykonywanie zadań publicznych, mogą być zobowiązane do wykonywania obowiązku udostępniania określonych informacji publicznych na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej i z tego powodu podlegać właściwości sądów administracyjnych w sprawach o bezczynność. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu na określonych w tej ustawie zasadach. Postawione we wniosku z 4 listopada 2012 r. zagadnienie - przedstawienia kserokopii wszelkich decyzji, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii telekomunikacyjnych na działce nr [...] położonej w T. G. - stanowi informacje publiczną. Powyższe ustalenie wynika z następujących przesłanek. Pytanie dotyczy sfery publicznej, zaś budowa przedmiotowych linii telekomunikacyjnych, jak wynika z pisma [...] S.A. z [...] listopada 2012 r. miała miejsce przed rokiem 1970, a zatem w czasach funkcjonowania państwowego przedsiębiorstwa [A], i była to inwestycja realizowana ze środków państwowych. Jednakże sam fakt takiego sposobu realizacji przedsięwzięcia telekomunikacyjnego nie wskazuje jeszcze na podleganie przez [...] S.A. rygorom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jest oczywiste, że [...] S.A. w dacie wpłynięcia przedmiotowego wniosku jest podmiotem prawa prywatnego. Największym akcjonariuszem tej Spółki jest koncern telekomunikacyjny - [B], zaś Skarb Państwa posiadał jedynie znikome ilości akcji, które 5 sierpnia 2010 r. sprzedał na Warszawskiej Giełdzie Papierów Wartościowych. Zważyć należy, czy przedmiotowa Spółka może być zobowiązana do wykonywania ustawy o dostępie do informacji publicznej na zasadzie art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, jako inny podmiot wykonujący zadania publiczne. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na pytanie to należy odpowiedzieć twierdząco i w tym zakresie nie można podzielić zasadności wywodów zawartych w uzasadnieniach wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawach II SAB/Wa/18/06 i II SAB/Wa/399/11. Pomocne w niniejszej sprawie jest właściwe odczytanie uchwały NSA z 14 kwietnia 2005 r., I OPS 1/05 (ONSAiWSA 2005 r. nr 4, poz. 63). Działalności [...] S.A. dla potrzeby prawidłowego zakwalifikowania jej jako "innego podmiotu wykonującego zadania publiczne" (w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej) nie można oceniać jedynie z punktu widzenia spraw kapitałowych, jakkolwiek jest to nadal jedna z największych Spółek prawa handlowego w Polsce, ani z punktu uregulowań Kodeksu spółek handlowych. Istotne będzie tu znaczenie tego przedsiębiorstwa w zakresie zadań telekomunikacyjnych uregulowanych w ustawie z 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. nr 171, poz. 1800 ze zm.). W szczególności wskazać tu należy na art. 1 tej ustawy; pojęcie "dostępu telekomunikacyjnego" uregulowane w art. 2 pkt 6); obowiązki dużych przedsiębiorstw telekomunikacyjnych (do których należy [...] S.A.) ujęte w art. 6 pkt. 7; obowiązki w zakresie infrastruktury – art. 137 i n. Nie sposób przecenić znaczenia telekomunikacji rozumianej, jako gałęzi gospodarki narodowej dla gospodarki i informacji oraz wpływu na społeczeństwo. Powyższe stwierdzenia stanowią oczywiste notoria sądowe i nie wymagają dalszego uzasadniania. Natomiast podkreślić należy, iż nie każde przedsiębiorstwo telekomunikacyjne ma tak ważną dla tej dziedziny rolę, jak [...] S.A. Wskazać tu należy nie tylko liczbę abonentów telefonii tradycyjnej [...] S.A., ale także, co jest dla współczesnej telekomunikacji najistotniejsze, fakt dysponowania przez tę Spółkę znaczną ilością sieci telekomunikacyjnych w tym tzw. "światłowodów", która to sieć służy nie tylko abonentom [...] S.A., ale także stanowi nośniki informacyjne wykorzystywane przez inne przedsiębiorstwa telekomunikacyjne (w tym nawet nie związane kapitałowo z "[B]", jak np. "[C]"). Jeżeli zważy się, że sieć ta służy nie tylko potrzebom telefonii, ale także łączności internetowej oraz rozprowadzeniu sygnałów telewizyjnych oraz radiowych (a jedynie sieć światłowodowa umożliwia rozprowadzenie tzw. "szybkiego internetu"), to [...] S.A. jawi się jako bardzo istotny podmiot organizujący telekomunikację w Polsce. Powyżej opisanych okoliczności nie sposób nie dostrzegać podczas analizowania zagadnienia wykonywania przez te Spółkę zadań publicznych. W niniejszej sprawie właśnie te okoliczności decydują o zakwalifikowaniu [...] S.A. do grona podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, natomiast zagadnienia kapitałowe (braku udziału Skarbu Państwa w tej Spółce) nie mogą stanowić jedynego kryterium, co do powyższej kwalifikacji. W niniejszej sprawie rysuje się jeszcze jedno istotne zagadnienie, nie podnoszone przez strony sporu, związek pomiędzy zadanym przez skarżącego pytania, a znaczeniem odpowiedzi na to pytanie dla wzajemnych stosunków pomiędzy skarżącym, a [...] S.A. w zakresie posadowienia telekomunikacyjnych linii przesyłowych. Sąd I instancji dostrzegł, że ewentualne udzielenie informacji publicznej może stanowić ważny element dla skarżącego w powyższej sprawie, jednakże nie sposób nie dostrzegać także, iż podjęcie przez [...] S.A. decyzji stanowiących podstawę do faktycznego i prawnego posadowienia telekomunikacyjnych linii przesyłowych na określonym terenie może w sposób kategoryczny wyjaśnić wyżej wspomniane kwestie sporne pomiędzy stronami, zwłaszcza, iż [...] S.A. nie zaprzecza istnieniu takich decyzji. Jednakże niniejsza sprawa dotyczy jedynie kwestii informacji publicznej, tak więc dalsze rozwijanie tego zagadnienia jest zbędne. Natomiast z punktu uregulowań ustawy o dostępie do informacji publicznej podkreślenia wymaga to, że prawo do uzyskania prostej informacji publicznej posiada każdy, bez potrzeby wskazywania na cel przyświecający uzyskaniu tej informacji, czy wykazywania istnienia interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ustawy). Także na tym etapie ewentualnych sporów między stronami, co do posadowienia telekomunikacyjnych linii przesyłowych na określonym terenie, nie można wskazać na uregulowania innej ustawy, która umożliwiałaby skarżącemu dostęp do żądanej informacji, co w rozumieniu art. 1 ust. 2 wyłączałoby stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazać należy, iż [...] S.A. powinna rozpatrzyć wniosek skarżącego z 4 listopada 2011 r., dotyczący przedstawienia mu kserokopii wszelkich decyzji, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii telekomunikacyjnych na działce nr [...] położonej w T. G., stanowiącej jego własność, zgodnie z treścią ustawy o dostępie do informacji publicznej i w terminie wskazanym w wyroku. W szczególności Spółka powinna rozważyć, czy istotnie posiada żądaną przez skarżącego informację. Ten aspekt sprawy jest tu o tyle istotny, iż w piśmie Spółki z [...] listopada 2012 r. podaje ona inną miejscowość lokalizacji linii telekomunikacyjnej to jest R., a nie T. G. Następnie Spółka powinna rozważyć między innymi czy żądana informacja stanowi informację prostą, czy informację przetworzoną (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy). Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie został zaskarżony skargą kasacyjną w całości przez [...] S.A. Sądowi zarzucono naruszenie: 1. art. 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w błędnym przyjęciu, że objęte wnioskiem skarżącego żądanie udostępnienia mu przez [...] S.A. kserokopii dokumentów jest informacją publiczną i że Spółka ta jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznych; 2. art. 1, art. 2 pkt 6, art. 6 pkt 7, art. 137 Prawa telekomunikacyjnego przez przyjęcie, że stanowią one podstawę uznania, że [...] S.A. jest innym podmiotem wykonującym zadania publiczne na zasadzie art. 4 ust 1 pkt 5; 3. art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) przez błędne przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie do [...] S.A., co miało istotny wpływ na wynika sprawy; 4. art. 149 § 1 i art. 153 p.p.s.a. przez dokonanie nieprawidłowych ustaleń faktycznych oraz błędnej oceny prawnej co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Na tej podstawie wniesiono 1) o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sądowi I instancji lub zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez oddalenie skargi 2) zasądzenie na rzecz [...] S.A. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej podniesiono, że błędne jest stanowisko WSA, że [...] S.A. jako duże przedsiębiorstwo jest podmiotem organizującym telekomunikację w Polsce i że okoliczność ta przemawia za zakwalifikowaniem jej do grona podmiotów określonych w przepisie art. 4 ust 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. [...] S.A. nie jest operatorem telekomunikacyjnym publicznym, ani nie jest przedsiębiorcą - operatorem telekomunikacyjnym "wyznaczonym" w rozumieniu prawa telekomunikacyjnego. WSA zupełnie dowolnie powołał się na przytoczone wyżej przepisy prawa telekomunikacyjnego przypisując [...] S.A. rolę, która nie wynika z tych przepisów. Prawo telekomunikacyjne zawiera wiele instrumentów prawnych mających na celu zapewnienie równej pozycji rynkowej dla wszystkich operatorów telekomunikacyjnych. Jest to szerokie i złożone zagadnienie, bardzo szczegółowo unormowane w prawie telekomunikacyjnym. Żaden z przepisów tej ustawy, w tym cytowane przez WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku, nie dają w żadnym zakresie uprzywilejowanej pozycji żadnemu z operatorów, w tym [...] S.A. Ustalone są zasady korzystania i rozliczania przez operatorów z sieci telekomunikacyjnych jak też w zakresie świadczenia usług z poszanowaniem zasady równości i zasady swobody działalności gospodarczej. Wniosek z 4 listopada - wezwanie do podjęcia negocjacji w sprawie zapłaty za korzystanie z nieruchomości i ustanowienie służebności przesyłu jest roszczeniem cywilnoprawnym mającym swoją podstawę w przepisach prawa cywilnego i utrwalonym już orzecznictwie sądowym. Strony postępowania cywilnoprawnego obowiązane są wszystkie posiadane dokumenty przesłać do Sądu w razie wytoczenia sporu i [...] S.A. we wszystkich tego rodzaju sprawach to czyni. Wbrew stwierdzeniu WSA, skarżący ma dostęp do istniejących dokumentów we właściwym Starostwie Powiatowym, w tym do map geodezyjnych obrazujących przebieg wszelkich linii przesyłowych. Dla istoty wymienionych we wniosku roszczeń ważne są inne przesłanki prawne, a nie informacje, o które wnosi skarżący. Skarżącego reprezentuje profesjonalny pełnomocnik. WSA w Warszawie stwierdził, że w niniejszej sprawie nie mają znaczenia odmienne rozstrzygnięcia sądów administracyjnych w identycznych sprawach, w których stroną jest [...] S.A. Nie sposób zgodzić się z takim rozumowaniem, bo prowadzi to do niezrozumiałej i nieuzasadnionej rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. WSA w Warszawie, w podobnej sprawie, wyrokiem z 12 kwietnia 2013 r., II SAB/Wa 25/13 oddalił skargę z podkreśleniem, m.in., że status [...] S.A. był, w odniesieniu do postanowień art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przedmiotem kontroli NSA w sprawie I OSK 1231/06. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie są trafne. Art. 1 § 1 oraz art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej konstytuuje dwa warunki udostępnienia informacji: żądana informacja musi mieć charakter publiczny oraz pozostawać w posiadaniu podmiotu obowiązanego do jej udostępnienia na podstawie przepisów ustawy. Ponieważ informacja publiczna może faktycznie pozostawać w posiadaniu różnych podmiotów, również takich, na które ustawa nie nakłada obowiązku jej udostępnienia, pierwszą kwestią podlegającą ocenie sądu administracyjnego powinno być, czy podmiot, któremu strona postawiła zarzut bezczynności w zakresie udostępnienia informacji, jest podmiotem podlegającym przepisom ustawy. Negatywna odpowiedź na tak postawione pytanie skutkuje odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej. Nie podlega bowiem kontroli sądów administracyjnych udostępnianie informacji przez podmioty, na które ustawa nie nałożyła w tym względzie żadnych obowiązków. Oczywiste jest więc, że w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest zbadać, czy [...] S.A. podlega przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej – por. postanowienie NSA z 21.11.2006 r., I OSK 1231/06. W cyt. przez Sąd I instancji uchwale I OPS 1/05, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż wykonywanie zadań publicznych przez konkretny podmiot powinno wynikać z wyraźnych unormowań ustawowych lub rozstrzygnięć opartych na unormowaniach ustawowych, które powierzają (zlecają) określone zadania publiczne sprecyzowanym podmiotom. Nie można jednak z góry wykluczyć wykonywania zadań publicznych przez pewne podmioty, które nie mają wyraźnego umocowania w przepisach prawa. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego, albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. nr 100, poz. 1080 ze zm.), oraz partie polityczne (ust. 2). Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji (ust. 3). [...] S.A. nie jest żadnym z podmiotów, o których mowa w powołanym przepisie. Podmioty wymienione w nim, to władze publiczne, podmioty wykonujące zadania publiczne, organizacje związkowe i pracodawców oraz partie polityczne. W przypadku podmiotów reprezentujących inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego, albo zawodowego, ustawa o dostępie do informacji publicznej ograniczyła obowiązek udostępnienia informacji do tych podmiotów, w których Skarb Państwa posiada pozycję dominującą. Przepis ten nie podlega wykładni rozszerzającej. Należy bowiem mieć na względzie, że ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje zakres podmiotowy obowiązku udostępnienia informacji publicznej szerzej, niż art. 61 Konstytucji RP (co podkreślono także w cyt. uchwale NSA). Nie ma więc powodu, aby interpretować jej przepisy rozszerzająco, powołując się na normy konstytucyjne. Tymczasem [...] S.A. jest spółką prawa handlowego, której przedmiot działalności określony Dziale 3 Rejestru Przedsiębiorców – KRS nr [...] dotyczy prawa prywatnego, a nie publicznoprawnego, a Skarb Państwa w tej spółce nie ma pozycji dominującej w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 10 ustawy z 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. nr 50, poz. 331 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, pod pojęciem pozycji dominującej rozumie się pozycję przedsiębiorcy, która umożliwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym przez stworzenie mu możliwości działania w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów; domniemywa się, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli jego udział w rynku właściwym przekracza 40%. Żaden z obowiązków nałożonych na [...] S.A. przez wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisy ustawowe (art. 1, art. 2 pkt 6, art. 6 pkt 7, art. 137 Prawa telekomunikacyjnego) nie dowodzi stwierdzenia, że Spółka jest innym podmiotem wykonującym zadania publiczne na zasadzie art. 4 ust 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zresztą Sąd I instancji nie wyjaśnia, jaka argumentacja prawnicza przemawia za takim wnioskiem. W konsekwencji uznać należało, że konstatacja Sądu, wyrażająca się w zdaniu, że "Nie sposób przecenić znaczenia telekomunikacji rozumianej, jako gałęzi gospodarki narodowej dla gospodarki i informacji oraz wpływu na społeczeństwo. Powyższe stwierdzenia stanowią oczywiste notoria sądowe i nie wymagają dalszego uzasadniania" nie znajduje uzasadnienia ani w faktach, ani w przytoczonych przez Sąd przepisach prawa telekomunikacyjnego. Powyższe wywody prowadzą do wniosku, że [...] S.A. nie jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym stanie rzeczy należało zaskarżony wyrok uchylić i skargę odrzucić na zasadzie art. 189 i art. 58 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając na względzie szczególny charakter rozpoznawanej sprawy, Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na zasadzie art. 207 § 2 p.p.s.a.