II SA/Ol 166/13

Dnia 9 maja 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant referent-stażysta Anna Zofia Głażewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2013 roku sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Giżycku z dnia 29 kwietnia 2004 r., nr XIX/26/04 w przedmiocie sprzedaży lokali mieszkalnych w budynkach komunalnych oraz sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste gruntu stwierdza nieważność § 3 pkt 3 uchwały nr XIX/26/04 Rady Miejskiej w Giżycku z dnia 29 kwietnia 2004 roku w przedmiocie sprzedaży lokali mieszkalnych w budynkach komunalnych oraz sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste gruntu. W dniu 29 kwietnia 2004r. Rada Miejska w Giżycku podjęła uchwałę nr XIX/26/04 w sprawie sprzedaży lokali mieszkalnych w budynkach komunalnych oraz sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste gruntu. Na powyższą uchwałę skargę do tut. Sądu wniósł Wojewoda Warmińsko-Mazurski, reprezentowany przez radcę prawnego – L. P., żądając stwierdzenia nieważności § 3 pkt 3 uchwały. W uzasadnieniu wskazano, że Rada Miejska w Giżycku podjęła zaskarżoną uchwałę powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. W kwestionowanym przepisie wskazano, iż koszty wyceny lokalu ponoszą najemcy zainteresowani jego nabycie poprzez wniesienie wraz z wnioskiem odpowiedniej kwoty. Zawarcie umowy przenoszącej własność winno nastąpić nie później niż w ciągu 6 miesięcy od dnia sporządzenia wyceny lokalu. Podniesiono, iż zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym gospodarowanie mieniem komunalnym należy do zadań organu wykonawczego, a zatem kompetencje organu stanowiącego są ograniczone i każdorazowo wymagają podstawy prawnej. W związku z tym wskazywanie wójtowi w jaki sposób ma realizować swoje zadania stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Rada upoważniona jest wyłącznie do opracowania zbioru podstawowych reguł postępowania organu wykonawczego z pominięciem szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w treści czynności prawnej dokonywanej przez gminę. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 grudnia 2008r. strona skarżąca podniosła, iż organ wykonawczy gminy winien we własnym zakresie decydować, czy przeznaczenie nieruchomości do zbycia lub oddania w korzystanie uzależnić od jakichkolwiek dodatkowych warunków. W związku z tym w ocenie Wojewody zaskarżona regulacja nie znajduje umocowania w obowiązujących przepisach prawa. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Giżycka wniosła o jej oddalenie. Wskazano, iż art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym, w oparciu o który podjęto zaskarżoną uchwałę nie określa, jakie kwestie winny być uznane za zasadę, a jakie do nich należeć nie powinny. Nie wynika z niego ograniczenie w decydowaniu przez radę o tym co wolno uznać za wiążącą zasadę przy sprzedaży lokali mieszkalnych przez gminę. Wskazano, iż postanowienie o tym, iż najemcy ponoszą koszty wyceny lokali mieszkalnych jest wiążące przede wszystkim dla potencjalnych nabywców i skutkuje to nałożeniem na nich konkretnego ciężaru finansowego. Zatem kwestia ta ma doniosłe znaczenie społeczne i poddanie jej uregulowaniu w drodze uchwały nie powinno budzić wątpliwości. Podniesiono, iż ani przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani ustawy o samorządzie gminnym nie wskazują, co winno być uznane za zasadę przy zbywaniu nieruchomości. Wedle zaś słownika języka polskiego "zasada" to rządząca czymś reguła, a synonimem tego wyrażenia jest wyraz "norma". Wprawdzie uznanie przez radę gminy za normę odnoszącą się do wszystkich przypadków, iż to zainteresowany nabyciem lokalu ponosi koszty jego wyceny uszczupla swobodę organu wykonawczego, ale ograniczenia takie wynikają także z innych zapisów zaskarżonej uchwały, które wyznaczają dalej idące ramy prawne, w jakich może poruszać się organ wykonawczy. Skoro zaś brak jest ustawowego unormowania ograniczającego radę gminy w możliwości ustalenia katalogu zasad przy zbywaniu lokali komunalnych, nie ma podstaw do czynienia radzie zarzutu wykroczenia poza granice przypisanych jej kompetencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na akt administracyjny Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, obowiązujące w dacie jego podjęcia, jeżeli mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna. Na wstępie należy podnieść, iż zaskarżony przepis uchwały Rady Miejskiej w Giżycku utracił moc obowiązującą, z chwilą wejścia w życie uchwały Rady nr XXVIII/81/12 z dnia 20 grudnia 2012r. o zmianie uchwały nr XIX/26/04 z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie sprzedaży lokali mieszkalnych w budynkach komunalnych oraz sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste gruntu, która zmieniła jego brzmienie. Uchwała zmieniająca została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 2013r. pod poz. 629 i weszła w życie w dniu 23 lutego 2013r. Jednakże zgodnie ze stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uchylenie uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2011r. Sygn. akt I OSK 1719/11, LEX nr 114224 i orzeczenie tam przywołane). Stąd też Sąd rozpatrzył przedmiotową sprawę merytorycznie. Podnieść należy, iż zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Rzeczywiście ani powołany przepis, ani żaden inny przepis ustawy o samorządzie gminnym nie definiuje pojęcia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednak pogląd, iż pojęcie to należy rozumieć jako zbiór podstawowych reguł postępowania organu dla organu wykonawczego, z pominięciem szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w umowie zawieranej przez gminę reprezentowaną przez jej organ wykonawczy, z nabywcą nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2008r. Sygn. akt II SA/Wr 554/07, LEX nr 398905, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 maja 2008r. sygn. akt II SA/Wr 139/08, LEX nr 463368, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 sierpnia 2008r. II SA/Gl 586/08, LEX nr 519134). Nie ulega przy tym wątpliwości, iż rada może określać zasady zagospodarowania mieniem, jakimi winien kierować się organ wykonawczy i to w odniesieniu do faktycznych, a nie potencjalnych nabywców nieruchomości. Ponadto wskazać należy, iż rada gminy nie może w drodze uchwały nakładać jakichkolwiek obowiązków, w tym przede wszystkim związanych z obciążeniem finansowym, nie mając do tego wyraźnej podstawy prawnej. Zważyć należy, iż kwestionowany zapis uchwały nakłada na najemcę lokalu mieszkalnego, obowiązek poniesienia kosztów wyceny lokalu, poprzez wniesienie odpowiedniej kwoty wraz z wnioskiem. Jednakże najemca występujący o wykup lokalu jest tylko potencjalnym jego nabywcą. Nawet sporządzenie wyceny lokalu nie daje pewności, iż do umowy nabycia lokalu dojdzie. W tej sytuacji nałożenie przez radę obowiązku uiszczenia kwoty odpowiadającej kosztom wyceny lokalu nie znajduje żadnej podstawy prawnej. Takie ustalenia mogą bowiem wyłącznie zapaść w drodze negocjacji prowadzonych przez strony i tylko na mocy umowy między stronami, a nie w drodze obowiązku nałożonego w trybie aktu prawa miejscowego. Przy czym nie można się zgodzić ze stanowiskiem Burmistrza Giżycka, iż z uwagi na doniosłość znaczenia społecznego przedmiotowej kwestii, związanej z obciążeniem finansowym, regulacja ta winna znaleźć się w uchwale. O tym bowiem, jakie zapisy mogą znaleźć się w uchwale rady gminy decydują wyłącznie przepisy prawa, a nie znaczenie społeczne wprowadzonej regulacji. Brak takich przepisów, stanowiących podstawę do podjęcia uchwały przez radę, musi skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w całości lub w części. Wobec powyższego na podstawie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak wyżej. Z uwagi na wyżej wskazany fakt, iż przepis uchwały, którego nieważność stwierdzono, już nie obowiązuje Sąd odstąpił od podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi Sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane.