IV SA/Gl 842/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2013 r. sprawy ze skargi A.B. na uchwałę Rady Miasta C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie szkół i placówek oświatowo – wychowawczych – utworzenia Bursy Miejskiej oddala skargę. Rada Miasta C. uchwałą w sprawie utworzenia Bursy Miejskiej z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) oraz art. 58 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) z dniem [...] tworzy placówkę zapewniającą opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem zamieszkania pod nazwą "[...]" z siedzibą w C. przy ul. [...]. W kolejnych przepisach uchwały wymieniono adresy budynków, w których Bursa będzie miała dodatkową siedzibę, jak również postanowiono, że majątek Bursy będą stanowiły internaty szkół wskazanych w § 3 uchwały. Zaznaczono, że akt założycielski Bursy Miejskiej stanowi załącznik do uchwały, a jej wykonanie powierza się Prezydentowi Miasta C. A.B. pismem z dnia [...] skierowanym do Przewodniczącego Rady Miasta C., wezwał do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu wezwania stwierdził, że przedmiotowa uchwała podjęta została z naruszeniem prawa i pozostaje w sprzeczności z prawomocnym orzeczeniem WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 września 2011 r., stanowiskiem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 czerwca 2012 r. oraz opinią prawną Biura Analiz Sejmowych z dnia 5 lipca 2012 r. Zdaniem wnoszącego wezwanie dopuszczono się naruszenia art. 59 ustawy oświatowej, bowiem internat nie jest odrębną placówką oświatową i stanowi część szkoły, w której został zorganizowany. Organizację internatu określa szczegółowo statut szkoły, a jego likwidacja oznacza przekształcenie dotychczasowej struktury szkoły. W tej sytuacji zastosowanie posiada art. 59 ust. 6 ustawy o systemie oświaty, a nie art. 58 ust. 1 i 6 tej ustawy. W końcowej części wezwania podkreślono, że w takiej sytuacji, jaka została unormowana w uchwale zastosowanie posiadają unormowania dotyczące likwidacji szkoły składającej się z dwóch równorzędnych etapów. W pierwszej kolejności podejmowana jest uchwała o zamiarze likwidacji jednego z członów wchodzących w skład szkoły, czyli internatu, a następnie na sześć miesięcy przed terminem likwidacji należy powiadomić o tym zamiarze rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty i zasięgnąć opinii wszystkich związków zawodowych. Pismem z dnia [...] A.B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na uchwałę Rady Miasta C. z dnia [...], Nr [...] w sprawie utworzenia Bursy Miejskiej. W skardze tej wystąpił o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały zarzucając jej naruszenie przepisów ustawy z dnia 17 września 1991 r. o systemie oświaty oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.). W motywach skargi przywołano wpierw fakt przyjęcia przez organ stanowiący Miasta C. przedmiotowej uchwały, a następnie zaznaczono, że kierując się treścią art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wezwał organ gminy do usunięcia naruszenia prawa oraz przybliżył główne motywy tego wezwania. Pomimo wezwania Rada Miasta C. nie udzieliła skarżącemu odpowiedzi, tym samym wyczerpany został tryb wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę, reprezentujący Miasto C. radca prawny – J.J. – wniosła o jej oddalenie. W motywach stanowiska pełnomocnik gminy przedstawił wpierw dotychczasowe działania podejmowane w sprawie, a następnie przedstawione zostało stanowisko gminy w sprawie. W pierwszej kolejności podkreślono, że Bursa Miejska jest placówką oświatową wymienioną w art. 2 pkt 7 ustawy o systemie oświaty zapewniającą opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem zamieszkania. Szczegółowe zasady funkcjonowania tej placówki wynikają z przepisów rozdziału 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 maja 2011 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz. U. Nr 109, poz. 631). Następnie odniesiono się do funkcjonowania internatów i podkreślono, że nie jest to struktura wymieniona w art. 2 ustawy o systemie oświaty. Utworzenie internatu należy do wyłącznej kompetencji Rady Szkoły, a w przypadku jej braku Rady Pedagogicznej, co wynika wprost z art. 42 ust. 1 w związku z art. 52 ustawy o systemie oświaty. Zaznaczono, że nie istnieje żaden przepis, który umożliwiałby Radzie Miasta podjęcie uchwały o utworzeniu internatu, ponieważ art. 58 ust. 1 ustawy o systemie oświaty odnosi się jedynie do jednostek wchodzących w skład systemu oświaty wymienionych w art. 2 tej ustawy. Powyższe ustalenie oznacza, że z przepisów ustawy o systemie oświaty nie wynika kompetencja Rady Miasta do utworzenia internatu, a tym samym brak jest możliwości prawnej dla podjęcia uchwały o jego likwidacji czy przekształceniu. Możliwość funkcjonowania internatu w strukturach szkoły wynika z postanowień rozporządzenia wykonawczego i w dalszej części skargi przywołano treść stosownych postanowień tego rozporządzenia. W następstwie tych ustaleń zamieszczono stwierdzenie, że w jednostkach oświatowych można zorganizować internat poprzez wpisanie jako nieobligatoryjnej struktury do statutu. Podkreślono również, że to statut szkoły określa szczegółową organizację internatu, a tym samym jego likwidacja winna nastąpić poprzez zmianę zapisów w statucie szkoły. W dalszej części odpowiedzi na skargę odniesiono się do postanowień art. 59 ustawy o systemie oświaty i zamieszczono stwierdzenie, że nie dotyczy on sytuacji, będącej przedmiotem skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Po myśli art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt będący aktem prawa miejscowego stwierdza nieważność takiego aktu lub uchwały w całości lub w części, albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W rozpatrywanej sprawie A.B. w trybie przewidzianym art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wniósł skargę do tutejszego Sądu na uchwałę Rady Miasta C. z dnia [...] Nr [...] w sprawie utworzenia Bursy Miejskiej. W świetle powyższego, w pierwszej kolejności przyjdzie rozważyć, czy wnosząc przedmiotową skargę dopełnił on wszystkich prawem przewidzianych wymogów. Stosownie do postanowień przywołanego powyżej przepisu ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu o usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W świetle postanowień przywołanego przepisu rozważyć należy, czy skarżący dopełnił wymogów proceduralnych, jak również czy wnosząc skargę wykazał interes prawny bądź uprawnienie do wniesienia skargi. W odniesieniu do pierwszego zagadnienia przyjdzie stwierdzić, że jak wynika z akt sprawy przedmiotowa uchwała została podjęta w dniu [...], natomiast skarżący pismem z dnia [...] wystąpił do Przewodniczącego Rady Miasta C. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Zatem ten element postępowania skarżący dopełnił. Po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa skarżący nie otrzymał ze strony organu gminy odpowiedzi, a zatem kierując się treścią postanowień art. 53 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę do sądu winien wnieść w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Skarżący skargę do tutejszego Sądu wniósł za pośrednictwem organu administracji w dniu [...], a zatem we wskazanym terminie. W podsumowaniu tej części rozważań przyjdzie stwierdzić, że skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w sposób odpowiadający przepisom prawa. Kolejnym elementem, który musi być rozważony w kontekście postanowień art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest ustalenie, czy przedmiotowa uchwała jest z zakresu administracji publicznej. Z treści kwestionowanej uchwały wynika, że jej przedmiotem jest utworzenie Bursy Miejskiej, a zatem placówki oświatowej. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie tworzenie nowych placówek oświatowych jest sprawą z zakresu administracji publicznej, a tym samym skarżący wnosząc skargę dopełnił kolejnego elementu wymaganego unormowaniami prawnymi. W świetle powyższego do rozważenia pozostał ostatni element warunkujący skuteczne wniesienie skargi, a mianowicie wykazanie legitymowania się interesem prawnym lub uprawnieniem do jej wniesienia. Analiza akt administracyjnych, a w szczególności wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...], jak również skargi z dnia [...] pozwalają stwierdzić, że w żadnym miejscu wskazanych pism procesowych skarżący nie wykazuje legitymowania się interesem prawnym lub uprawnieniem do wniesienia skargi. Taki interes prawny lub uprawnienie nie wynika ani wprost z treści skargi, jak również nie można go w żaden sposób wyinterpretować z treści skargi, zatem przyjdzie stwierdzić, że skarżący nie wykazał interesu prawnego ani uprawnienia do wniesienia skargi. Fakt, iż skarżący jest posłem w żaden sposób nie daje podstaw do uznania, że legitymuje się interesem prawnym lub uprawnieniem do wniesienia skargi, ponieważ interes taki lub uprawnienie muszą mieć związek z sytuacją prawną wnoszącego skargę. Z pism procesowych skarżącego wywnioskować można, że podejmuje on działania z uwagi na ochronę ogólnego porządku prawnego, natomiast nie akcentuje na żadnym etapie prowadzonego postępowania naruszenia jego interesu prawnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że interes prawny którego istnienie warunkuje przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniego wpływu uchwały na sferę prawną określonego podmiotu nie pozwala na przyznanie mu stosownej legitymacji (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Sz 439/12 Lex 1240030). Skoro skarżący na żadnym etapie prowadzonego postępowania nie wykazał, że przedmiotowa uchwała narusza w sposób bezpośredni jego interes prawny lub uprawnienie, to tym samym brak jest podstaw do uwzględnienia skargi, a tym samym wniesioną skargę należało oddalić. Przedmiotowa skarga nie mogła być uwzględniona także z powodów merytorycznych. Zdaniem skarżącego, organ samorządu terytorialnego podejmując przedmiotową uchwałę dopuścił się naruszenia prawa, ponieważ chcąc utworzyć Bursę Miejską winien uczynić to w sposób przewidziany treścią art. 59 ustawy o systemie oświaty, ponieważ likwidacja internatu oznacza przekształcenie dotychczasowej struktury szkoły. Ze stanowiskiem prezentowanym w skardze nie można się zgodzić i to z kilku powodów. Na wstępie niniejszej części rozważań przyjdzie zauważyć, że przedmiotem kwestionowanej uchwały jest utworzenie placówki oświatowej, jaką jest Bursa Miejska. Stosownie do postanowień art. 2 pkt 7 ustawy o systemie oświaty, placówką oświatową jest placówka zapewniająca opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania. Z kolei w myśl postanowień § 42 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 maja 2011 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych palcówkach (Dz. U. Nr 109, poz. 631), tego typu placówką jest między innymi bursa. W postanowieniach tego rozporządzenia unormowano zasady funkcjonowania tego typu placówki oświatowej. Skoro przedmiotem regulacji zaskarżonej uchwały jest powołanie do życia nowej placówki oświatowej, zatem organ przyjmujący taką uchwałę obowiązany jest przywołać unormowania dotyczące tworzenia tego typu podmiotów. Kierując się tym wskazaniem Rada Miasta C. przyjęła uchwałę o powołaniu Bursy Miejskiej i jako podstawę przywołała postanowienia art. 58 ust. 1 i 6 ustawy o systemie oświaty. Stosownie do postanowień art. 58 ust. 1 placówkę oświatową zakłada się na podstawie aktu założycielskiego, określającego jej typ, nazwę i siedzibę. Natomiast stosownie do treści art. 58 ust. 6 tej ustawy, organ zakładający placówkę podpisuje akt założycielski i nadaje jej pierwszy statut. W świetle przywołanych unormowań prawnych, przyjdzie podzielić stanowisko prezentowane w odpowiedzi na skargę, że Rada Miasta C. była uprawniona do podjęcia przedmiotowej uchwały i do wykorzystania przywołanych w jej podstawie przepisów prawa. Skarżący w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa i w swojej skardze prezentuje odmienny pogląd, który sprowadza się do przyjęcia stanowiska, iż utworzenie nowej placówki oświatowej pod nazwą Bursa Miejska, możliwe jest jedynie po uprzednim przekształceniu szkół, w skład których wchodziły internaty stanowiące bazę dla nowo utworzonej placówki. Na potwierdzenie takiego stanowiska skarżący przywołał wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 września 2011 r., stanowisko Ministerstwa Edukacji Narodowej z dnia 18 czerwca 2012 r. oraz opinię prawną Biura Analiz Sejmowych z dnia 5 lipca 2012 r. W pierwszej kolejności przyjdzie odnieść się do treści przywołanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. Na wstępie przyjdzie podkreślić, że wyrok ten jest wiążący wyłącznie w sprawie, w której został wydany, natomiast dla innych organów i sądów stanowi punkt odniesienia. Dostrzec należy, że w wyroku tym faktycznie zamieszczono pogląd, w myśl którego likwidacja internatu w szkole winna odbywać się w myśl postanowień art. 59 ustawy o systemie oświaty, nadto z aktywnym udziałem w tym procesie związków zawodowych. Jak zostało zaznaczone, przywołany wyrok wiąże jedynie w tej konkretnej sprawie, zatem skład orzekający w rozpatrywanej sprawie nie jest nim związany, lecz winien mieć go w polu widzenia. Przyjdzie dostrzec istotną odmienność sytuacji prawnej z jaką zetknął się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim i występującą w niniejszej sprawie. WSA w Gorzowie Wielkopolskim orzekał w sprawie uchwały o likwidacji szkoły w części dotyczącej internatu, natomiast w rozpatrywanej sprawie przedmiotem unormowania jest uchwała o utworzeniu nowej placówki oświatowej. Sygnalizowana rozbieżność rzutuje w istotny sposób na ocenę norm prawnych zastosowanych przez organ stanowiący i kontrolny Miasta C. Mając na uwadze tę rozbieżność sytuacji prawnych stwierdzić należy, że przywołany wyrok nie może w sprawie niniejszej stanowić wzorca prawidłowości działań organów administracji publicznej. Na marginesie można jedynie zauważyć, że skład orzekający w tej sprawie nie podziela również stanowiska zaprezentowanego w przywołanym wyroku, ponieważ jego zdaniem dla likwidacji internatu nie jest niezbędne uruchamianie procedury likwidacji (przekształcenia) szkoły publicznej unormowanej w art. 59 ustawy o systemie oświaty. Dostrzec należy, że internat nie jest samodzielną placówką oświatową lecz może jedynie stanowić element struktury szkoły normowany jej statutem. Oznacza to, że utworzenie w szkole internatu wymaga wprowadzenia odpowiednich zmian w statucie szkoły, dla jego likwidacji przewidziana winna być analogiczna procedura, a zatem stosownej zmiany postanowień statutu szkoły. Skoro utworzenie i likwidacja internatu odbywa się w drodze stosownych zmian statutu szkoły, zatem organ uprawniony do nadania szkole publicznej pierwszego statutu, a następnie organ uprawniony do jego korekt będzie uprawniony do podejmowania stosownych działań w tym zakresie. Szkole publicznej pierwszy statut nadaje organ założycielski, a wszelkie zmiany jego treści leżą już w gestii Rady Szkoły lub Rady Pedagogicznej, jeżeli w szkole nie ma Rady Szkoły (art. 52 w związku z art. 42 ustawy o systemie oświaty). Oznacza to, że organ stanowiący i kontrolny gminy nie dysponuje możliwością przyjmowania uchwał w zakresie utworzenia i likwidacji internatu w szkole publicznej po nadaniu jej pierwszego statutu. W świetle przeprowadzonej analizy podzielić należy stanowisko prezentowane przez gminę w odpowiedzi na skargę, a tym samym brak jest podstaw do podzielenia poglądu prawnego wyrażonego w przywołanym powyżej wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim. Skarżący w swojej skardze, jak również wcześniej w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa sygnalizował, że prezentowany przez niego pogląd znajduje umocowanie w treści stanowiska Ministerstwa Edukacji Narodowej oraz w opinii prawnej Biura Analiz Sejmowych. Na wstępie przyjdzie zauważyć, że zarówno stanowisko aparatu pomocniczego naczelnego organu administracji publicznej, jak również opinia prawna wyrażona przez komórkę organizacyjną Kancelarii Sejmu nie jest źródłem prawa i nie może stanowić wzorca dla oceny prawidłowości działań podejmowanych przez organy administracji publicznej. Nie oznacza to, że poglądy prezentowane przez przywołane podmioty należy bagatelizować, jednakże nie mogą one stanowić podstawy prawnej działań podejmowanych przez organy administracji publicznej. W tym miejscu przyjdzie zauważyć, że w przedłożonych aktach brak jest zarówno stanowiska prezentowanego przez pracownika Ministerstwa Edukacji Narodowej, jak również prezentowanego przez Biuro Analiz Sejmowych. Brak wskazanych dokumentów uniemożliwia merytoryczne odniesienie się do ich treści i zamieszczonych poglądów, natomiast przywołane w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa fragmenty pisma podsekretarza stanu nie mogą stanowić podstawy dla analizy zajętego stanowiska. W świetle przeprowadzonych rozważań, wniesiona skarga nie mogła być uwzględniona, zarówno z przyczyn formalnych jak i merytorycznych. W pierwszej kolejności dostrzec należy, że skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem nie wykazał występowania po jego stronie legitymacji uprawniającej wniesienie skargi do sądu administracyjnego w trybie postanowień art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Nadto, przeprowadzona przez skład orzekający w sprawie analiza unormowań prawnych doprowadziła go do przyjęcia poglądu, że utworzenie nowej placówki oświatowej odbywa się w oparciu o postanowienia art. 58 ust. 1 i 6 ustawy o systemie oświaty. Natomiast internat nie jest samodzielną placówką oświatową i stanowi element struktury organizacyjnej szkoły, a wszelkie działania w tym zakresie wymagają podejmowania czynności prawnych związanych ze zmianą statutu tej placówki oświatowej, a tym samym w tym zakresie wyłączony jest tryb przewidziany postanowieniami art. 59 ustawy o systemie oświaty. Przeprowadzona analiza pozwala uznać, że zarzuty podnoszone przez skarżącego nie są trafne i nie mają umocowania w treści przywołanych przepisów ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o systemie oświaty, zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stosownie do postanowień art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), obowiązany jest oddalić wniesioną skargę.