IV SA/Wa 179/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2013 r. sprawy ze skargi K w P. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie z dnia [...] grudnia 2008 r. Nr [...] Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji realizowanej przez P. Sp. z o. o. z siedzibą w K. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. Miejski Konserwator Zabytków w P. uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego, wielorodzinnego wraz z wjazdami z ul. [...] i ul. [...], przewidzianej do realizacji na dz. nr [...], [...], [...] oraz cz. działek nr [...], [...], ark. [...], obr. P., położonych przy ul. [...] i ul. [...] w P. W wyniku rozpatrzenia zażalenia K. w P. przy ul. [...], na powyższe postanowienie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. znak: [...], uchylił w całości postanowienie i odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W wyniku skargi inwestora, P. Sp. z o. o. z siedzibą w K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 10 września 2010 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 933/10, uchylił postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2010 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ nie ustalił aktualnego kręgu stron postępowania, w szczególności nie uwzględnił następców prawnych zmarłych uczestników, a tym samym nie zapewnił udziału w postępowaniu wszystkim jego stronom. Wobec powyższego Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zwrócił się do Prezydenta Miasta P. - organu prowadzącego postępowanie główne w tej sprawie - o przekazanie aktualnego wykazu wszystkich stron postępowania prowadzonego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla omawianej inwestycji. Aktualny wykaz stron został przekazany przez Prezydenta Miasta P. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego ponownie rozpoznając zażalenie z dnia 12 stycznia 2009 r. K. w P. - uwzględniając zmiany stanu faktycznego i prawnego - postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Organ podniósł, że z dniem 17 lipca 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 r. nr 106, poz. 675 ze zm.), która zmieniła przepis art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczący trybu uzgadniania projektów decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z tym przepisem, uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 ww. ustawy, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Mając na uwadze aktualny stan prawny organ uznał, że zażalenie na postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia [...] grudnia 2008 r. wniósł podmiot, który nie posiada w tej sprawie legitymacji do jego złożenia, wynikającej z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie organu K. w P., nie jest ani inwestorem, ani pełnomocnikiem inwestora uzgadnianej przez organ konserwatorski inwestycji i stanowi to podmiotową przesłankę do stwierdzenia niedopuszczalności złożonego zażalenia. Jednocześnie organ wskazał, że zażalenie na postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia [...] grudnia 2008 r. przysługuje jedynie inwestorowi, tj. P. Sp. z o. o. z siedzibą w K. Skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2012 r. wywiódł K. w P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonemu postanowieniu strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uzasadniając skargę strona skarżąca podniosła, że przepis art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnosi się jedynie do postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Strona skarżąca jest przekonana, że zażalenie na postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2008 r. zostało złożone przez podmiot do tego legitymowany, gdyż niniejsza sprawa dotyczy wydania decyzji o warunkach zabudowy, a nie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto strona skarżąca stanęła na stanowisku, że zmiana przepisów prawa nie uprawnia organu do oceny ważności wniesionego przez K. w P. zażalenia, według przepisów, które weszły w życie po złożeniu zażalenia, nawet przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz obciążenie kosztami postępowania organu, w tym kosztami zastępstwa procesowego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Pismem procesowym z dnia 22 kwietnia 2013 r. P. Sp. z o.o. z siedzibą w K. podniosło, że z treści przepisu art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że przepis art. 53 ust. 5 cytowanej ustawy znajduje zastosowanie do postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto P. Sp. z o.o. wskazała, że jako inwestor nie złożyła wniosku stosownie do treści na art. 80 ustawy z dnia 7 maja 2009 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Zgodnie z tym przepisem do spraw o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek inwestora, który może być złożony najpóźniej w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej P.p.s.a.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Ponadto, stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonego orzeczenia niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy stwierdzić, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przede wszystkim należy mieć na względzie, że w przedmiotowej sprawie dotyczącej uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy wypowiedział się poprzednio Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 września 2010 r. (sygn. akt IV SA/Wa 933/10), kiedy uchylił wydane postanowienia o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Sąd wówczas stwierdził, że organ nie ustalił aktualnego kręgu stron postępowania, w szczególności nie uwzględnił następców prawnych zmarłych uczestników, a tym samym nie zapewnił udziału w postępowaniu wszystkim jego stronom. Zgodnie z treścią art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Zatem zawartym we wskazanym wyżej wyroku zaleceniem Sądu, związany był zarówno organ administracji publicznej, jak i obecnie orzekający skład sądu. Ustawodawca nie przewiduje bowiem możliwości zwolnienia organu administracji publicznej z obowiązku uwzględnienia w toku ponownego rozpoznania sprawy oceny prawnej, a także wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w uzasadnieniu wyroku (vide wyrok NSA z 17 stycznia 2012 r., I OSK 178/11). Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (vide wyrok NSA z 10 stycznia 2012 r., II FSK 1328/10). Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego ponownie rozpoznając zażalenie K. w P. prawidłowo uznał, że w sprawie zaistniała sytuacja utraty mocy wiążącej oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 933/10, z uwagi na zaistniałą zmianę przepisów prawa. Zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 647, zwanej dalej u.p.z.p.), w brzmieniu nadanym przez art. 70 pkt 6 lit. b) ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, która weszła w życie z dniem 17 lipca 2010 r., w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzje wydaje się po uzyskaniu odpowiednich uzgodnień, dokonywanych w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie od decyzji uzgodnieniowej przysługuje wyłącznie inwestorowi. Zgodnie zaś z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3 - 5 a, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Na skutek zmiany art. 53 ust. 5 u.p.z.p. doszło do ograniczenia kręgu podmiotów legitymowanych do wniesienia zażalenia na postanowienie o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy. Do momentu wejścia w życie ustawy z dnia 7 maja 2010 r. uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonywano w trybie art. 106 k.p.a., przez co każda strona postępowania administracyjnego była uprawniona do złożenia zażalenia na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia wydanego na podstawie art. 106 § 5 k.p.a.. Od dnia 17 lipca 2010 r. wprowadzono natomiast regulację szczególną względem przepisu art. 106 § 5 k.p.a. Zgodnie z nowym brzmieniem przepisu art. 53 ust. 5 u.p.z.p. zażalenie na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przysługuje wyłącznie inwestorowi. Stosownie do treści art. 80 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych do spraw o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek inwestora, który może być złożony najpóźniej w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Brak takiego wniosku inwestora powoduje, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajdują przepisy w nowym brzmieniu. I taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że ustawodawca na etapie rozstrzygania kwestii incydentalnych w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy przyznał legitymację do wniesienia zażalenia, wyłącznie inwestorowi. Organ badając dopuszczalność zażalenia w okolicznościach przedmiotowej sprawy obowiązany był wziąć pod uwagę przepisy obecnie obowiązujące. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.