II OSK 2423/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie NSA Barbara Adamiak del WSA Marek Wroczyński Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Klasztoru [...] w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 179/13 w sprawie ze skargi Klasztoru [...] w P. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 13 maja 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 179/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Klasztoru [...] w P. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. Miejski Konserwator Zabytków w Poznaniu uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego, wielorodzinnego wraz z wjazdami z ul. [...] i ul. [...], przewidzianej do realizacji na dz. nr [...] oraz cz. działek nr [...], ark. [...], obr. [...], położonych przy ul. [...] i ul. [...] w Poznaniu. W wyniku rozpatrzenia zażalenia Klasztoru [...] w Poznaniu na powyższe postanowienie, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. znak: [...] uchylił w całości zaskarżone postanowienie i odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W wyniku skargi inwestora [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 10 września 2010 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 933/10, uchylił postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2010 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ nie ustalił aktualnego kręgu stron postępowania, w szczególności nie uwzględnił następców prawnych zmarłych uczestników, a tym samym nie zapewnił udziału w postępowaniu wszystkim jego stronom. Wobec powyższego Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zwrócił się do Prezydenta Miasta Poznania – organu prowadzącego postępowanie główne w tej sprawie – o przekazanie aktualnego wykazu wszystkich stron postępowania prowadzonego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla omawianej inwestycji. Aktualny wykaz stron został przekazany przez Prezydenta Miasta Poznania. Wyrokiem NSA z dnia 15 maja 2012 r., II OSK 347/11 została oddalona skarga kasacyjna Klasztora [...] w P. wniesiona od wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 września 2010 r., IV SA/Wa 933/10. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego ponownie rozpatrując żalenie Klasztoru [...] w P. – uwzględniając zmiany stanu faktycznego i prawnego – postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. znak [...] stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Organ podniósł, że z dniem 17 lipca 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2010 r. Nr 106, poz. 765 ze zm.), która zmieniła przepis art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – dalej: u.p.z.p., dotyczący trybu uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z aktualnym brzmieniem tego przepisu, uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 ww. ustawy, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Mając na uwadze aktualny stan prawny, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał, że zażalenie na postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2008 r. wniósł podmiot, który aktualnie nie posiada w tej sprawie legitymacji do jego złożenia. Skarg do sądu administracyjnego na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2012 r. wniósł Klasztor [...] w P. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Pismem procesowym z dnia 22 kwietnia 2013 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. podniosło, że z treści przepisu art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że przepis art. 53 ust. 5 u.p.z.p. znajduje zastosowanie do postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto [...] Sp. z o.o. wskazała, że jako inwestor nie złożyła wniosku na podstawie art. 80 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Zgodnie z tym przepisem do spraw o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną, przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek inwestora, który może być złożony najpóźniej w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 13 maja 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 179/13, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., oddalił skargę. Na wstępie Sąd zauważył, że w rozpatrywanej sprawie wypowiadał się już poprzednio Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 września 2010 r. (sygn. akt IV SA/Wa 933/10), którym Sąd ten uchylił wydane postanowienie o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W rozpatrywanej sprawie Sąd zaznaczył, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Powołując się na orzecznictwo Sąd wskazał, że ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych już i ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną W dalszej części uzasadnia wyroku Sąd podniósł, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, ponownie rozpoznając zażalenie Klasztoru [...] w P., prawidłowo uznał, że w sprawie zaistniała sytuacja utraty mocy wiążącej oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2010 r., z uwagi na zaistniałą zmianę przepisów prawa. Sąd przywołał treść art. 53 ust. 5 u.p.z.p. w brzmieniu nadanym przez art. 70 pkt 6 lit. b/ ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, która weszła w życie z dniem 17 lipca 2010 r. Zgodnie z tym przepisem, w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzje wydaje się po uzyskaniu odpowiednich uzgodnień, dokonywanych w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie od decyzji uzgodnieniowej przysługuje wyłącznie inwestorowi. Sąd wskazał następnie, że zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Jak stwierdził Sąd pierwszej instancji, na skutek zmiany art. 53 ust. 5 u.p.z.p. doszło do ograniczenia kręgu podmiotów legitymowanych do wniesienia zażalenia na postanowienie o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy. Do momentu wejścia w życie ustawy z dnia 7 maja 2010 r. uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonywano w trybie art. 106 k.p.a., przez co każda strona postępowania administracyjnego uprawniona była do złożenia zażalenia na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia wydanego na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. Od dnia 17 lipca 2010 r. wprowadzono natomiast regulację szczególną względem przepisu art. 106 § 5 k.p.a. Zgodnie z nowym brzmieniem przepisu art. 53 ust. 5 u.p.z.p. zażalenie na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przysługuje wyłącznie inwestorowi. Sąd odniósł się do art. 80 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, zgodnie z którym do spraw o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną, przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek inwestora, który może być złożony najpóźniej w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Brak takiego wniosku inwestora, jak wskazał Sąd, powoduje, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajdują przepisy w nowym brzmieniu. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że ustawodawca na etapie rozstrzygania kwestii incydentalnych w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy przyznał legitymację do wniesienia zażalenia wyłącznie inwestorowi. Organ natomiast, zdaniem Sądu, badając dopuszczalność zażalenia w okolicznościach przedmiotowej sprawy, obowiązany był wziąć pod uwagę przepisy obecnie obowiązujące. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Klasztor [...] w P., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. Prawa procesowego, a w szczególności: a) art. 153 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie oceny prawnej i wytycznych wyrażonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 września 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 933/10 których prawidłowość potwierdził wyrok NSA z dnia 15 maja 2012 r. II OSK 347/11, zarówno przez organ rozpoznający ponownie zażalenie jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku i w konsekwencji uznanie niedopuszczalności zażalenia złożonego przez Skarżącą, mimo iż WSA w wyroku z dnia 10 września 2010 r. nakazał organowi ponowne rozpatrzenie zażalenia uwzględniające następców zmarłych uczestników; b) art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez brak uchylenia zaskarżonego postanowienia mimo zaistnienia przesłanek, tj. naruszenia art. 53 ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 134 k.p.a. przez błędne uznanie, że organ słusznie stwierdził niedopuszczalność zażalenia w sytuacji wniesienia go przed dniem wejścia w życie art. 53 ust. 5 u.p.z.p., podczas gdy organ nie miał możliwości stwierdzenia niedopuszczalności tego zażalenia, gdyż w momencie jego wniesienia było ono dopuszczalne. 2. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię a konkretnie: a) art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 u.p.z.p. przez błędną interpretację skutkującą uznaniem, że skarżącej zażalenie nie przysługuje. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Nadto na podstawie art. 3 Ustawy o Trybunale Konstytucyjnym wniósł o zwrócenie się przez Sąd do Trybunału z pytaniem, czy art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 u.p.z.p. w zw. z art. 80 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP w zakresie w jakim pozbawia strony, która wniosła zażalenie na postanowienie o uzgodnieniu przed wejściem w życie nowelizacji art. 53 ust. 5 u.p.z.p. prawa do rozpoznania zażalenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stan prawny i stan faktyczny sprawy nie budzą wątpliwości, jak wynika ze skargi kasacyjnej. Strona skarżąca nie zgadza się jednak z wykładnią niektórych przepisów mających zastosowanie w sprawie oraz czasowym zakresem ich obowiązywania. W niniejszej sprawie Sąd wydający zaskarżany wyrok, podobnie jak i organ wydający zaskarżone postanowienie nie mogły uwzględnić oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych we wcześniejszych wyrokach, gdyż w międzyczasie miała miejsce zmiana przepisów prawnych. Z dniem 17 lipca 2010 r. weszły w życie przepisy art. 70 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, które zmieniały przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym również art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Zgodnie z nowym brzmieniem powyższego przepisu, zażalenie na postanowienie uzgadniające projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przysługuje wyłącznie inwestorowi. W związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. powyższa regulacja odnosi się również do decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z przepisem przejściowym – art. 80 ww. ustawy z dnia 7 maja 2010 r., przepisy dotychczasowe stosuje się tylko do spraw o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną, na wniosek inwestora, który może być złożony najpóźniej w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Bezspornym jest, że w niniejszej sprawie takiego wniosku nie złożył inwestor. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 153 p.p.s.a. mogą jednak obowiązywać, o ile nie są sprzeczne ze zmienianymi przepisami prawa (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 5, Warszawa 2012, s. 401; T. Woś w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz wyd. 5, Warszawa 2012, s. 789). Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku sądu administracyjnego, odnoszą się do stanu faktycznego i do stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego aktu, zgodnie z zasadą tempus regit actum. Tak więc w wyrokach, które zapadły wcześniej w tej sprawie, sądy administracyjne nie mogły w swych rozstrzygnięciach uwzględniać zmian przepisów prawnych, które nastąpiły po dacie wydania zaskarżonego postanowienia. W związku z powyższym nietrafnym jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 153 p.p.s.a. W świetle brzmienia art. 80 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, nietrafny jest również zarzut skargi kasacyjnej, zamieszczony w pkt 1b, gdyż inwestor w przewidzianym ustawowo terminie nie złożył wniosku o stosowanie przepisów dotychczasowych, co jest bezsporne. Zaskarżanym wyrokiem też nie naruszono przepisów art. 53 ust. 5 w związku z art. 64 u.p.z.p. przez błędną wykładnię, jak wywodzi się w pkt 2a skargi kasacyjnej, bowiem odpowiednie stosowanie przepisów, o których mowa w art. 64 u.p.z.p., nie może stanowić ograniczenia dla zmian wprowadzonych z dniem 17 lipca 2010 r., ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Należy zauważyć, że w art. 80 ww. ustawy mowa jest o "decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu" w rozumieniu art. 4 ust. 2 u.p.z.p., nie ma więc wątpliwości, że zmiany wprowadzone ustawą z dnia 7 maja 2010 r. dotyczą również decyzji o warunkach zabudowy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny nie widzi potrzeby dla rozstrzygnięcia tej sprawy, przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w trybie art. 193 Konstytucji RP. Zmiany przepisów prawnych wprowadzone ustawą z dnia 7 maja 2010 r., nie ograniczyły prawa stron do wnoszenia środków odwoławczych od decyzji o warunkach zabudowy. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.