I OW 231/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie NSA Janina Antosiewicz del. WSA Iwona Kosińska Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Szczecina o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta Szczecina a Naczelnikiem Drugiego Urzędu Skarbowego w Szczecinie w przedmiocie wskazania organu właściwego do prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia kosztów dozoru 75 sztuk pojazdów usuniętych z drogi publicznej postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Szczecina jako organ właściwy do rozpoznania wniosku. Prezydent Miasta Szczecin pismem z 27 grudnia 2012 r. wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta Szczecin a Naczelnikiem Drugiego Urzędu Skarbowego w Szczecinie poprzez wskazanie Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w Szczecinie, jako organu właściwego do prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia kosztów dozoru 75 pojazdów usuniętych z drogi publicznej w trybie art. 130a ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.). Pismami z 3 września 2010 r., 8 września 2010 r. i 3 grudnia 2010 r. M. J. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą [...] M. J. zwróciła się do Prezydenta Miasta Szczecin z wnioskiem o odbiór 75 pojazdów usuniętych z drogi w trybie art. 130a Prawa o ruchu drogowym oraz zapłatę należności za ich przechowywanie. Wszystkie pojazdy zostały usunięte z drogi publicznej w okresie od 13 lipca 2008 r. do 25 czerwca 2009 r. Następnie, na podstawie uzyskanych informacji o organie właściwym, pismem z 20 stycznia 2011 r., M. J. zwróciła się z wnioskiem o zapłatę należności za przechowywanie pojazdów bezpośrednio do Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w Szczecinie. Postanowieniem z 7 lutego 2011 r., Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego przekazał wyżej wskazany wniosek według właściwości do Prezydenta Miasta Szczecin uznając go za organ właściwy do rozpoznania sprawy. W uzasadnieniu postanowienia Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego wyjaśnił, że zgodnie z art. 12 ustawy z 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152 poz. 1018; zwanej dalej także: ustawą nowelizującą), postępowanie w sprawach przejęcia na rzecz Skarbu Państwa własności pojazdów nieodebranych przez uprawnione osoby w terminie określonym w art. 130a ust. 10 ustawy zmienianej, niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się, a sprawy przekazuje właściwym starostom. Z kolei, z art. 13 ustawy nowelizującej wynika, że Skarb Państwa ponosi koszty przechowywania pojazdów, które powstały po upływie terminu, o którym mowa w art. 130a ust. 10 ustawy zmienianej w brzmieniu dotychczasowym, do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, wobec pojazdów, których 6-miesięczny termin od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od 11 czerwca 2009 r. do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej (4 września 2010 r.). Na podstawie ww. przepisów Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego uznał, że o kosztach przechowania pojazdów powinien orzec Prezydent Miasta Szczecin. Następnie, Prezydent Miasta Szczecin rozpoznał sprawę w części dotyczącej ponoszenia kosztów dozoru pojazdu powstałych za okres po 4 września 2010 r., natomiast w zakresie rozpoznania wniosku dotyczącego zwrotu kosztów dozoru za okres przed 4 września 2010 r., zawiesił postępowanie w sprawie w celu rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego przez sąd administracyjny. Uzasadniając wniosek o wskazanie Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego jako organ właściwy w sprawie Prezydent zaznaczył, że przed 4 września 2010 r. brak było przepisów, które wprost nakładałyby na właścicieli pojazdów obowiązek ponoszenia należności za usunięcie i przechowywanie pojazdów, tak jak jest to obecnie (zob. art. 130a ust. 10h Prawa o ruchu drogowym). Należności te, podmiotom wyznaczonym do prowadzenia parkingu strzeżonego na podstawie art. 130a ust. 5c, uiszczali więc naczelnicy urzędów skarbowych reprezentujący Skarb Państwa. Początkowo za okres od upływu 6 miesięcy od dnia usunięcia pojazdu, natomiast po uchwale 7 sędziów NSA z 29 listopada 2010 r. (I OPS 1/10) powinni ponosić te koszty za cały okres sprawowania dozoru przez jednostki wyznaczone. Obowiązek ponoszenia powyższych kosztów przez Skarb Państwa, reprezentowany przez naczelników urzędów skarbowych, wynikał z art. 130a ust. 10 (w brzmieniu obowiązującym do 4 września 2010 r.) w zw. z § 3 ust 1 oraz § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 50, poz. 449). Pierwszy z przepisów stanowił, że pojazd usunięty w trybie określonym w ust. 1 lub 2 i nie odebrany przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia uznaje się za porzucony z zamiarem wyzbycia się. Pojazd ten przechodzi na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy. Z kolei przepis rozporządzenia odsyłał do działu II rozdziału 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w sprawach dotyczących przechowywania, oszacowania i sprzedaży ruchomości. Jednym z przepisów ustawy był art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który nakładał na organ egzekucyjny obowiązek przyznania, na żądanie dozorcy, zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór. Przepisy rozporządzenia wskazywały także naczelnika urzędu skarbowego jako organ, do którego mają zastosowanie przepisy dotyczące organu egzekucyjnego. Przepis art. 130a ust. 10 stanowił normatywną podstawę do nabywania przez Skarb Państwa wszystkich pojazdów, które nie zostały odebrane z parkingów, w ciągu 6 miesięcy od dnia ich usunięcia. Nabywanie pojazdów następowało z mocy samego prawa, a więc bez konieczności wydawania decyzji administracyjnych czy też orzeczeń sądów o przepadku pojazdu. Skutek prawny w postaci nabycia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa następował więc automatycznie i następował z dniem upływu 6 miesięcznego terminu liczonego od chwili usunięcia pojazdu. Co prawda Trybunał Konstytucyjny zakwestionował ten sposób pozbawiania obywateli ich prawa własności i stwierdził niekonstytucyjność art. 130a ust. 10, jednakże wyrok Trybunału Konstytucyjnego wszedł w życie 11 czerwca 2009 r. (wyrok TK z 25 maja 2009 r., SK 54/08). W praktyce oznacza to więc, że wszystkie pojazdy usunięte przed 4 września 2010 r., w stosunku do których 6-miesięczny okres upłynął przed 11 czerwca 2009 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. Ten też podmiot powinien ponosić koszty przechowywania pojazdów, jako ich właściciel. W przypadku zaś pojazdów, których 6-miesięczny okres od usunięcia pojazdu upłynął w okresie od 11 czerwca 2009 r. do 4 września 2010 r. będzie miał zastosowanie przepis art. 13 ustawy nowelizującej. Stanowi on, że Skarb Państwa ponosi koszty przechowywania pojazdów, które powstały po upływie terminu, o którym mowa w art. 130a ust. 10 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, wobec pojazdów, których 6-miesięczny termin od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od dnia 11 czerwca 2009 r. do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Prezydent Miasta Szczecina zaznaczył, że do 4 września 2010 r. powiaty (miasta na prawach powiatu) nie były zobowiązane do ponoszenia kosztów przechowywania pojazdów usuniętych w trybie art. 130a. Obowiązek ten spoczywał na Skarbie Państwa. Stąd też, za niedopuszczalną w świetle konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) byłaby taka wykładnia przepisów art. 102 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, która nakładałyby na samorząd terytorialny obowiązek ponoszenia kosztów za okres sprzed nałożenia na nich obowiązku. Naruszałoby to fundamentalną zasadę zakazu działania prawa wstecz, która chroni także jednostki samorządu terytorialnego, które mają osobowość prawną, i zagwarantowaną w konstytucji ochronę samodzielności (art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 13 ustawy nowelizującej, koszty przechowania pojazdów pokrywa Skarb Państwa, ten zaś przed 4 września, 2010 r. w sprawach przechowywania jak i likwidacji ruchomości (a w tym w sprawach przyznawania wynagrodzenia) reprezentowali naczelnicy urzędów skarbowych. Od 4 września 2010 r. starosta wykonuje zadania publiczne opisane w art. 130a jako zadania własne powiatu, w imieniu i na rzecz powiatu, nie zaś w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa. Brak jest bowiem przepisu nakładającego na starostę obowiązku występowania w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa czy też przepisu nakładającego na powiaty zadania publicznego z zakresu administracji rządowej tak jest to np. w przypadku gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa (art. 23 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Nie można więc przypisywać staroście kompetencji do działania w imieniu Skarbu Państwa w zakresie orzekania o zwrocie kosztów dozoru pojazdów powstałych za okres przed 4 września 2010 r. Podmiotem właściwym w tym zakresie jest podmiot działający w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa. Zdaniem wnioskodawcy, w obecnym stanie prawnym tym organem winni być naczelnicy urzędów skarbowych. Z § 4 ust 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 46 poz. 237) wypływa domniemanie kompetencji naczelnika urzędu skarbowego do wykonywania obowiązków organu egzekucyjnego w odniesieniu do przechowania i likwidacji ruchomości innych niż określone w § 4 ust. 1 pkt 1 lub 2. W niniejszej sprawie nie znajdzie również zastosowanie przepis art. 12 ustawy nowelizującej, albowiem reguluje on wyłącznie tryb orzekania o przepadku pojazdów, nie dotyczy zaś kluczowych dla przedmiotu sporu zagadnień właściwości rzeczowej do rozpatrywania wniosków o zwrot kosztów dozoru pojazdów usuniętych z drogi przed 4 września 2010 r. W odpowiedzi na wniosek Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w Szczecinie wskazał, że zgodnie z art. 11 ustawy z 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, w przypadkach, w których bieg terminu określonego w art. 130a ust. 10 Prawa o ruchu drogowym w brzmieniu obowiązującym do 3 września 2010 r. rozpoczął się i nie zakończył się do tego dnia, przepadek pojazdów orzeka się na rzecz powiatu. W sprawach przekazanych do Urzędu Miasta Szczecin, żaden z pojazdów nie był przedmiotem postępowania prowadzonego przez Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w Szczecinie o przejściu pojazdu na rzecz Skarbu Państwa. Zdaniem organu, Miasto Szczecin jako właściciel pojazdu zobowiązany jest do orzekania w zakresie wniosków złożonych na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U z 2012 r. poz. 1015). Nowelizacja Prawa o ruchu drogowym, która weszła w życie 4 września 2010 r. wskazuje, że obecnie organem właściwym do prowadzenia postępowania w sprawie usuniętych pojazdów jest starosta. Zgodnie z § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przepisy Działu II Rozdziału 6 tej ustawy dotyczące przechowania, oszacowania i sprzedaży ruchomości stosuje się do ruchomości, które są własnością Skarbu Państwa albo powiatu na podstawie prawomocnego orzeczenia przepadku przedmiotów, wydanego w postępowaniu karnym, w postępowaniu w sprawach o przestępstwa skarbowe i wykroczenia skarbowe, w postępowaniu administracyjnym, w postępowaniu cywilnym oraz w postępowaniu w sprawach o wykroczenia. Powołany art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, że organ egzekucyjny przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, chyba że dozorcą jest jedna z osób wymienionych w art. 101 § 1. W omawianej sprawie nie ma podstaw do przyznania wynagrodzenia, ponieważ urząd skarbowy nie był organem likwidacyjnym w stosunku do pojazdów wymienionych we wniosku dozorcy. W obecnym stanie prawem zgodnie z art. 130a ust. 10h Prawa o ruchu drogowym, koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. Przepis ten został dodany przez art. 1 pkt 10 lit. k ustawy z 22 lipca 2010 r. Natomiast w art. 13 ustawy nowelizującej ustawodawca rozstrzygnął o kosztach przechowywania pojazdów, które powstały po upływie terminu, o którym mowa w art. 130a ust. 10 Prawa o ruchu drogowym w brzmieniu dotychczasowym. Rozstrzygając o kosztach wskazano ogólnie na Skarb Państwa. Przyjąć należy, że ustawodawca określił jedynie źródło finansowania kosztów parkowania, nie zaś tryb przyznawania wynagrodzenia. Tryb przyznawania wynagrodzenia reguluje obecnie art. 130a ust. 10h Prawa o ruchu drogowym. Wobec powyższego, jakkolwiek to Skarb Państwa ponosi koszty przechowywania pojazdu, to orzekanie w tym przedmiocie nie znajduje się w zakresie działania urzędów skarbowych. Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w Szczecinie stwierdził, że wniosek M. J. o zwrot wydatków za przechowywanie 75 pojazdów został złożony w 2011 roku, co oznacza, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte po nowelizacji Prawa o ruchu drogowym i dodaniu do niego ust. 10h, który wprost wskazuje starostę jako organ właściwy do załatwienia tego rodzaju wniosków. Stąd, organem właściwym do przyznania i wypłacenia wynagrodzenia za dozór 75 pojazdów jest Prezydent Miasta Szczecin. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., sprawy te rozpoznaje Naczelny Sąd Administracyjny, a do ich rozstrzygania stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Przez spór o kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze sporem negatywnym, który powstał pomiędzy Prezydentem Miasta Szczecin a Naczelnikiem Drugiego Urzędu Skarbowego w Szczecinie a dotyczy wskazania organu właściwego do orzekania w przedmiocie kosztów przechowania pojazdu powstałych przed 4 września 2010 r. Do sporu doszło w sprawie z wniosku M. J. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą [...] M. J. z 20 stycznia 2011 r. o zwrot kosztów przechowania 75 pojazdów usuniętych z drogi publicznej na podstawie art. 130a Prawa o ruchu drogowym. Zgodnie z przepisem art. 130a ust. 10h Prawa o ruchu drogowym, koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. Przepis ten dodany został przez art. 1 pkt 10 lit. k ustawy z 22 lipca 2010 r. zmieniającej z dniem 4 września 2010 r. ustawę Prawo o ruchu drogowym. W ustawie nowelizującej zamieszczone zostały również regulacje międzyczasowe dotyczące podmiotu zobowiązanego do ponoszenia kosztów przechowywania pojazdów, które powstały po upływie terminu, o którym mowa w art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu dotychczasowym a przed wejściem w życie ustawy nowelizującej (art. 13 tej ustawy). Jednocześnie jednak nie rozstrzygnięto w sposób odmienny, niż wskazany w znowelizowanym przepisie art. 130a ust. 10h ustawy – Prawo o ruchu drogowym, o organie orzekającym w tego rodzaju przypadkach. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należy, że organem właściwym w rozpoznawanej sprawie jest Prezydent Miasta Szczecin sprawujący funkcję starosty. Wynika to ze stanu faktycznego sprawy. Wniosek o zwrot wydatków za przechowywanie pojazdu z 20 stycznia 2011 r. wpłynął do organu 24 stycznia 2011 r., to znaczy po wejściu w życie nowelizacji art. 130a Prawa o ruchu drogowym i dodaniu do niego ust. 10h w obowiązującym nadal brzmieniu, który wprost wskazuje starostę, jako organ właściwy do załatwienia tego rodzaju wniosków (por. też postanowienia NSA z 25 sierpnia 2011 r., I OW 96/11 oraz I OW 100/11, z 4 sierpnia 2011 r., I OW 72/11 oraz I OW 73/11, z 24 stycznia 2012 r., I OW 158/11, z 7 grudnia 2012 r., I OW 172/12, czy z 23 stycznia 2013 r., I OW 193/12). Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w postanowieniu, na podstawie art. 15 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.