II SA/Gd 188/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Alina Dominiak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 15 maja 2013 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Prezesa Sądu z dnia 15 lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezesa Sądu z dnia 4 lutego 2013r. nr [...], 2. zasądza od Prezesa Sądu na rzecz skarżącego M. J. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. J. wystąpił do Prezesa Sądu Rejonowego z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez wskazanie, czy sędziowie Sądu Rejonowego korzystali w roku 2012 z porad psychoterapeutów. Decyzją z dnia 4 lutego 2013 r. Prezes Sądu Rejonowego, działając na podstawie art. 5 ust. 1 i 2, art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 3 oraz art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, odmówił M. J. udzielenia informacji objętej wnioskiem. Prezes Sądu stanął na stanowisku, że żądana przez wnioskodawcę informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy. Ponadto, Prezes Sądu nie jest w posiadaniu żądanych informacji, gdyż nie były one gromadzone jako niezwiązane z funkcjonowaniem instytucji. Udostępnieniu podlegają informacje o sprawach publicznych, w tym o sposobie i zasadach funkcjonowania podmiotów lub osób realizujących zadania publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym z ograniczeniami wynikającymi m.in. z konstytucyjnego prawa do prywatności, w tym prawa do ochrony danych osobowych. Według Prezesa Sądu żądane informacje nie wiążą się z funkcjonowaniem instytucji, w szczególności nie mają znaczenia dla ukształtowania poglądu o sposobie jej funkcjonowania. Ochronie podlegają natomiast dane dotyczące osób fizycznych pełniących funkcje kierownicze, jeżeli są to informacje związane z pełnionymi obowiązkami, a więc nie mają wpływu na ich wykonywanie. Rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji wniesione przez M. J. Prezes Sądu Okręgowego decyzją z dnia 15 lutego 2013 r., Nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję potwierdzając stanowisko Prezesa Sądu Rejonowego, że żądana informacja nie jest informacją publiczną a argumenty odwołania nie dają podstaw do jej uchylenia. Skargę na powyższą decyzję złożył M. J., zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nie uchylenie wydanej bez podstawy prawnej decyzji organu pierwszej instancji i nie umorzenie postępowania administracyjnego wskutek błędnego nieuwzględnienia zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na wydaniu decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy przepis prawa nie przewiduje takiej formy załatwienia sprawy w zakresie, w jakim Prezes Sądu Rejonowego twierdzi, że żądana informacja nie jest informacją publiczną oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez brak uzasadnienia faktycznego oraz prawnego zaskarżonej decyzji z przywołaniem treści przepisów prawa oraz wyjaśnieniem zastosowanych przepisów, co w konsekwencji spowodowało rażące naruszenie wskazanego przepisu. Skarżący twierdzi, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej, albowiem art. 16 ustawy nie daje podstawy do odmowy udostępnienia informacji, co do której organ twierdzi, że nie jest informacją publiczną. Z tego powodu według skarżącego zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Jedyną formą prawną dla załatwienia takiej sprawy jest zwykłe zawiadomienie. Takie załatwienie sprawy nie może przybrać formy decyzji administracyjnej, gdyż brak jest ku temu podstawy prawnej. Skarżący przywołał orzecznictwo sądowoadministracyjne potwierdzające, że brak charakteru publicznego żądanej informacji powinno skutkować pisemnym poinformowaniem wnioskodawcy o tym fakcie, a nie odmową udostępnienia w formie decyzji administracyjnej. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Okręgowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Prezes Sądu przychylił się jednak do zarzutu wydania decyzji bez podstawy prawnej stanowiącej przesłankę stwierdzenia jej nieważności opowiadając się za stanowiskiem orzecznictwa, że wydanie decyzji w sytuacji, gdy przepisy prawa nie przewidują takiej formy działania oznacza wydanie jej bez podstawy prawnej i skutkuje stwierdzeniem nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tego powodu Prezes Sądu przychylił się do zarzutu skarżącego i wniósł o uwzględnienie skargi w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydawanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Prezesa Sądu Okręgowego z dnia 15 lutego 2013 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Sądu Rejonowego z dnia 4 lutego 2013 r. o odmowie udzielenia M. J. informacji publicznej. Skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane bez podstawy prawnej. Organy, odmawiając udostępnienia skarżącemu informacji objętej wnioskiem złożonym w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, oparły to rozstrzygnięcie na ustaleniu, że żądana informacja nie jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w rozumieniu ww. ustawy. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 ustawy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Definicja informacji publicznej zawarta w tym przepisie odsyła zatem do pojęcia "sprawy publicznej", której definicji legalnej brak w przedmiotowej ustawie. Pewną pomocą dla określenia znaczenia "sprawy publicznej" może służyć katalog zawarty w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej w którym wymieniono szereg kategorii informacji stanowiących informację publiczną, wyliczenie to jednak ma charakter przykładowy. Niemożliwe jest zatem zdefiniowanie informacji publicznej na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dlatego też przy wykładni tego pojęcia należy posłużyć się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając wszystkie te aspekty należy stwierdzić, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzone przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Charakteru informacji publicznej nie mają wnioski w sprawach indywidualnych, wnioski będące postulatem wszczęcia postępowania w innej sprawie a także wnioski dotyczące przyszłych działań organu w sprawach indywidualnych, wnioski stanowiące ingerencję w działalność sądów, a także wnioski dotyczące dokumentów prywatnych (vide: postanowienie NSA z 11 grudnia 2002 r., II SAB 105/02, Lex nr 137863 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2007 r., II SA/Wa 69/07, Lex nr 344225, wyroki NSA z 11 maja 2006 r., II OSK 812/05, Lex nr 236465, z 14 września 2010 r., I OSK 1035/10, z 22 czerwca 2010 r., I OSK 385/10). Pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej należy podkreślić, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu wystąpienia z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji (por. wyrok WSA w Warszawie z 16 marca 2004 r., sygn. akt II SAB/Wa 2/04, publ.cbois). Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadzi w rezultacie do merytorycznego rozpoznawania przez sąd tych skarg, które są tylko "inspirowane" ustawą o dostępie do informacji publicznej, a ich rzeczywista treść nie ma nic wspólnego z tą regulacją. Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. Uznać zatem należy, co w sprawie wydaje się niesporne, że informacja czy sędziowie Sądu Rejonowego korzystali w roku 2012 z porad psychoterapeutów nie stanowi informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wydane w niniejszej sprawie przez organy obu instancji decyzje nie są zgodne z prawem. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) w art. 16 przewiduje możliwość odmowy udostępnienia informacji publicznej, zastrzegając dla tej odmowy formę decyzji administracyjnej. Jest to decyzja charakterystyczna dla postępowania, którego przedmiotem jest informacja stanowiąca informację publiczną w rozumieniu tej ustawy. Dlatego forma decyzji jest tu zastrzeżona wyłącznie dla informacji publicznej, zatem jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ odmawia jej udostępnienia zwykłym pismem, sporządzonym z zachowaniem przewidzianych terminów. Zastosowanie w takim wypadku formy decyzji stanowi naruszenia prawa materialnego – wskazanego wyżej art. 16 omawianej ustawy. Organ pierwszej instancji uznając, że zgłoszone żądanie udzielenia określonych informacji nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy nie powinien był wydawać decyzji administracyjnej. W sytuacji, gdy informacja nie stanowi informacji o sprawach publicznych, załatwienie zgłoszonego we wniosku żądania następuje w drodze pisma (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 50/06, Lex nr 291197; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 8/11, oba orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, jeżeli organy orzekające w sprawie uznały, że dane, których żąda wnioskodawca, nie są informacją publiczną, powinny poinformować o tym skarżącego, a nie wydawać decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja Prezesa Sądu Rejonowego z dnia 4 lutego 2013 r., nr A-003-51/13, zostały wydane bez podstawy prawnej, co skutkuje ich nieważnością z mocy art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm.). Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny - kierując się treścią art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zaś na podstawie art. 200 tej ustawy orzekł o kosztach postępowania.