II OW 14/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Prezydenta Miasta Gdyni o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu Gdyni a Prezydentem Miasta Gdyni w przedmiocie rozpoznania wniosku M. K. z dnia [...].10.2012 r. w sprawie dokończenia budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w G. (dz. nr [...],[...]) postanawia: wskazać Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu Gdyni jako organ właściwy w sprawie. Pismem z dnia 1 lutego 2013 r. Prezydent Miasta Gdyni zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim, a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M.K. z dnia [...] października 2012 r. w sprawie dokończenia budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w G. W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku wskazano, co następuje: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni pismem z dnia 9 listopada 2012 r. odrzucił pismo Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 5 listopada 2012 r. dotyczące wniosku M.K. z dnia 29 października 2012 r. w sprawie wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego przy ul. [...] w G., na działce nr [...]. Projekt swoim zakresem obejmuje dokończenie budowy (inwestycja rozpoczęta w 1995 r.) budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Prezydent Miasta Gdyni na wniosek inwestora M.K. decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. stwierdził wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] czerwca 1995 r., udzielonego T.P., przeniesionego na rzecz B.K. decyzją z dnia [...] marca 1997 r., następnie przeniesioną decyzją z dnia [...] października 2005 r. na rzecz M.K. Nadto Prezydent wskazał, że w treści uzasadnienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, iż zgodnie z przyjętą w prawie budowlanym zasadą właściwym organem w rozumieniu ustawy jest organ architektoniczno-budowlany, chyba że ustawa stanowi inaczej. Z zasady tej wynika m.in., że do wyłącznej kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej należą sprawy wydawania pozwoleń na budowę. Wydanie decyzji administracyjnej przez organ nadzoru budowlanego, po wyeliminowaniu z obrotu prawnego pozwolenia na budowę, ma miejsce jedynie w przypadku o którym mowa w art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) - zwanej dalej "ustawą Prawo budowlane". Decyzją wydawaną przez organ nadzoru budowlanego umożliwiającą kontynuowanie budowy w takiej sytuacji jest decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót wydawana na podstawie art. 51 ust. 4 powyższej ustawy. Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji, na podstawie której będzie kontynuowana budowa w przypadku wygaśnięcia, stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, poza ww. wyjątkiem, nie znajduje podstaw prawnych. Z takim stanowiskiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zdaniem Prezydenta, nie sposób się zgodzić. Na poparcie swojej argumentacji w tym zakresie Prezydent wskazał na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II OW 84/10, zgodnie z którym pozwolenie na budowę w rozumieniu przepisu art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wydaje organ architektoniczno-budowlany, natomiast pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, dla którego właściwą podstawą jest przepis art. 51 ust. 4 powyższej ustawy - organ nadzoru budowlanego. Wskazano także, że Prezydent w pełni popiera argumentację sądu, zgodnie z którą przepis art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane przewiduje wydanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę jedynie w przypadku nie rozpoczęcia robót, zaś w pozostałych przypadkach wznowienie budowy następuje po wydaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót. Właściwości organów do wydania decyzji o wznowieniu robót budowlanych nie normuje przepis art. 37 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, ale regulacja z art. 82 ust. 1 i art. 83 ustawy Prawo budowlane. Prezydent podniósł nadto, że w zaistniałym stanie faktycznym bezsporne jest, iż wniosek inwestora M.K. dotyczy dokończenia inwestycji rozpoczętej w 1995 r. Stan realizacji inwestycji obejmuje: w budynku dokonano odbiorów kominiarskich, przyłączy mediów w wykończonej części - piwnica i parter, wykonano przyłącza wod.-kan., elektryczne, ogrzewanie budynku tymczasowe na opał stały, pomimo wykonania dachu nie dokończono budowy poddasza. W związku z tym organem właściwym do wznowienia robót budowlanych jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdyni. W odpowiedzi na wniosek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni wskazał, że – jego zdaniem – w sytuacji gdy organ nadzoru budowlanego nie prowadził i nie prowadzi w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane postępowania w sprawie robót budowlanych zrealizowanych z istotnym odstępstwem od udzielonego pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, organem właściwym w sprawie wydania pozwolenia na budowę obiektu budowlanego z wykorzystaniem części poprzednio już zrealizowanego obiektu jest Prezydent Miasta Gdyni. W przypadku, gdy organ nadzoru budowlanego nie wydawał jakiejkolwiek decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, tym samym brak jest przesłanek do przyjęcia, że istnieją podstawy do wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o wznowieniu robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w celu doprowadzenia rozpoczętej budowy do stanu zgodnego z prawem. Nadto organ wskazał, że przytoczone przez Prezydenta orzeczenia sądów wojewódzkich dotyczą odmiennego stanu faktycznego, niż ten w niniejszej sprawie – wydanie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej decyzji wygaśnięcia pozwolenia na budowę jest następstwem przerwania przez inwestora na okres dłuższy niż trzy lata budowy obiektu budowlanego, dodatkowo w sytuacji, gdy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni nie prowadził i nie prowadzi w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane żadnego postępowania w sprawie robót budowlanych zrealizowanych z istotnym odstępstwem od udzielonego pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. W przypadku gdy organ nadzoru budowlanego nie wydawał jakiejkolwiek decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, to tym samym brak jest przesłanek do przyjęcia, że istnieją podstawy do wydania decyzji o wznowieniu robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane przez ten organ w celu doprowadzenia rozpoczętej budowy do stanu zgodnego z prawem. To zaś potwierdza, że organem właściwym jest Prezydent Miasta Gdyni. Jeżeli bowiem pozwolenie na budowę wygasło na skutek długotrwałego przerwania budowy oraz brak jest podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego, to organ nadzoru budowlanego nie jest władny, aby orzekać w przedmiocie wznowienia robót. W tym przypadku zgodnie z ustawą Prawo budowlane, jak zaznaczono, właściwym do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jest właściwy organ administracji architektoniczno – budowlanej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U z 2012 r., poz. 270), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne pomiędzy organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji rządowej i samorządowej uważają się za właściwe (spór pozytywny) lub każdy z tych organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). W niniejszej sprawie zaistniały negatywny spór kompetencyjny sprowadza się do problemu wskazania organu właściwego do załatwienia wniosku M. K. z dnia [...] października 2012 r. (data wpływu do Urzędu Miasta Gdyni – 29 październik 2012 r.) o pozwolenie na budowę, w sytuacji gdy przedmiotem inwestycji jest dokończenie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w G., ul. [...]. Jak wynika z przedłożonego projektu budowlanego zaprojektowano m. in. dokończenie budowy poddasza i połączenie funkcjonalne z częścią parteru. Natomiast piwnica i jedna kondygnacja już istnieją. Nadto zauważyć należy, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] czerwca 2011 r. stwierdzająca wygaśnięcie decyzji pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 1995 r. udzielonego T.P., przeniesionego na rzecz B.K., a następnie na rzecz M.K. decyzją z dnia [...] października 2005 r., dla inwestycji: warsztat kaletniczy przy ul. [...] w G., dz. nr [...]. Stosownie do treści art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, rozpoczęcie albo wznowienie budowy, w przypadkach określonych w ust. 1, art. 36a ust. 2 albo w razie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego inaczej należy traktować sytuację, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę wygasła, ale inwestor nie rozpoczął jeszcze żadnych robót budowlanych, a inaczej, gdy wprawdzie część robót została już wykonana, ale z uwagi na przerwę w budowie zaszły warunki do wygaśnięcia decyzji. Jeżeli bowiem roboty budowlane nie zostały rozpoczęte, a decyzja o pozwoleniu na budowę wygasła, to w tej sytuacji należałoby wydać nową decyzję o pozwoleniu na budowę. Natomiast w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały wszczęte, ale przerwane, co skutkowało wygaśnięciem decyzji, to ustawodawca przewidział wydanie decyzji o wznowieniu robót budowlanych. Do takiego wniosku prowadzi gramatyczna wykładnia przepisu art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Bowiem pojęcie "rozpoczęcie budowy" o którym mowa w tym przepisie należy odnieść do "nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28", a pojęcie "wznowienia budowy" do "decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4". W piśmiennictwie przyjmuje się, że nowe pozwolenie na budowę w rozumieniu przepisu art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wydaje organ architektoniczno – budowlany, natomiast pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, dla którego właściwą podstawą jest przepis art. 51 ust. 4 powyższej ustawy – organ nadzoru budowlanego (zob. J. Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C. H. Beck, Warszawa 2011, str. 472). Nadto wskazać należy na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2001 r., sygn. akt OPS 9/01 (publ. ONSA z 2002 r. Nr 2, poz. 59) wydaną wprawdzie przed nowelizacją Prawa budowlanego z 2005 r., ale precyzującą w uzasadnieniu sposób ustalania właściwości organów w ramach wskazanej wyżej normy. W jej uzasadnieniu zwrócono uwagę, że pozornie mogłoby się wydawać, iż skoro uchylono ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, czy też decyzja ta wygasła, to obowiązkiem inwestora jest poczynienie starań o uzyskanie nowego pozwolenia na budowę. Tak jednak nie jest. Przepis art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane przewiduje wydanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę jedynie w przypadku nie rozpoczęcia robót, zaś w pozostałych przypadkach wznowienie budowy następuje po wydaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót. Wymaga także podkreślenia, że przewidziana ustawą możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót w żadnym razie nie może być traktowana jako legalizowanie odstępstw od pozwolenia na budowę. Właściwości organów do wydania decyzji o wznowieniu robót budowlanych nie normuje przepis art. 37 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Co więcej powołany przepis art. 37 ust. 1 i 2 ogranicza się wyłącznie do unormowania przedmiotowego - rozróżnienia na decyzję o pozwoleniu na budowę i decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót. Innymi słowy z przepisu art. 37 ustawy Prawo budowlane nie można wyprowadzać jakichkolwiek wniosków dotyczących właściwości organów. Bowiem o właściwości tych organów przesądzają unormowania z art. 82 ust. 1 i art. 83 ww. ustawy. Jeśli tak, to decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych wydaje właściwy organ nadzoru budowlanego. Zatem skoro stosownie do art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wydanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę jest możliwe jedynie w przypadku nie rozpoczęcia robót, to w takiej sytuacji jak w niniejszej sprawie, tj. kiedy roboty budowlane zostały już rozpoczęte i częściowo wykonane, prowadzenie dalszych prac może nastąpić po wydaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych w trybie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane (porównaj: postanowienie NSA z dn. 8.02.2013 r., sygn. akt II OW 185/12 czy postanowienie NSA z dn. 27.11.2012 r., sygn. akt II OW 133/12 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto wskazać należy, że fakt iż do tej pory organ nadzoru budowlanego nie prowadził postępowania i nie wydawał decyzji w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane nie stanowi przeszkody do prowadzenia postępowania na podstawie tego przepisu. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 83 ustawy Prawo budowlane organem właściwym do załatwienia wniosku M.K. jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 15 § 2 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.