IV SA/Po 256/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Maciej Busz Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Kaczory z dnia 15 czerwca 2012 r. nr XIV/103/2012 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana, 3. zasądza od Rady Gminy Kaczory na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego W dniu 15 czerwca 2012 r. Rada Gminy Kaczory na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej u.s.g.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, dalej u.p.z.p.) podjęła uchwałę nr XIV/103/2012 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Śmiłowo – rejon Osiedla Leśnego (dalej Uchwała bądź Plan). Pismem z dnia 28 stycznia 2013 r. Wojewoda Wielkopolski reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika wniósł skargę na powyższą Uchwałę. Organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Przepis ten znajduje uszczegółowienie w § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587, dalej rozporządzenie). Na podstawie tego przepisu ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania ternu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Zgodnie z § 8 pkt 1 lit. a tiret pierwszy, na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonej symbolem MN, dopuszczono budowę dwóch budynków – mieszkalnego wolnostojącego oraz gospodarczo-garażowego wolnostojącego na każdej działce – nie ustalając zarazem wielkości powierzchni zabudowy działki i geometrii dachów dla budynków mieszkalnych, czym naruszono przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia. Obowiązek zawarcia w planie zagadnień określonych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., a więc m.in. parametrów zabudowy, nie jest wprawdzie bezwzględny, jednakże pozostaje uzależniony od warunków faktycznych panujących w terenie. Oznacza, to że plan miejscowy musi zawierać ustalenia, o których mowa we wskazanym przepisie, jeżeli w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Dopuszczenie w przedmiotowym Planie ww. zabudowy rodzi więc obowiązek ustalenia dla niej parametrów\ określonych w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w odniesieniu do geometrii dachów oraz wielkości powierzchni zabudowy. Ponadto przedmiotowy Plan sporządzony został z naruszeniem § 8 ust. 2 rozporządzenia w zakresie braku spójności pomiędzy § 2 ust. 2 pkt 2 Panu a jego rysunkiem. W § 2 ust. 2 pkt 2 Uchwały jako obowiązujące oznaczenie graficzne na obszarze objętym planem, ustalono obowiązujące linie zabudowy dla budynków mieszkalnych. Na rysunku natomiast, zgodnie z objaśnieniami użytych na rysunku Planu oznaczeń, przedstawiono obowiązujące linie zabudowy bez uściślenia ich charakteru. Niejednoznaczność tych zapisów może doprowadzić do rozbieżności w interpretacji ustaleń. W opinii skarżącego w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu, a zatem w myśl art. 28 u.p.z.p. zachodzi uzasadniona przesłanka do stwierdzenia nieważności tej Uchwały. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Kaczory reprezentujący Radę Gminy Kaczory wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że w tekście zaskarżonej Uchwały wskazano definicje obowiązującej linii zabudowy i maksymalnej nieprzekraczalnej linii zabudowy, określono także minimalną powierzchnię terenu biologicznie czynnego działki budowlanej. Ponadto na rysunku Panu na każdej z wyodrębnionych działek zaznaczono obydwie linie zabudowy. Biorąc wszystkie elementy razem pod uwagę można ustalić powierzchnię zabudowy dla każdej działki. Musi ona zawierać się w wyznaczonych liniach zabudowy, przy jednoczesnym zachowaniu minimalnej powierzchni terenu biologicznie czynnego działki budowlanej wynoszącej 50%. Zarzut o braku spójności pomiędzy § 2 ust. 2 pkt 2 Uchwały a rysunkiem Planu w zakresie obowiązujących linii zabudowy jest również bezzasadny. Rozbieżność pomiędzy tekstem Planu – obowiązujące linie zabudowy dla budynków mieszkalnych, a rysunkiem Planu – obowiązujące linie zabudowy jest mało istotna. Obowiązujące linie zabudowy zostały wyraźnie określone, a potencjalny inwestor nie usytuuje wzdłuż obowiązującej linii zabudowy budynku gospodarczego, ponieważ jest to nielogiczne z architektonicznego i funkcjonalnego punktu widzenia, a także przestrzennego zagospodarowania działki budowlanej. Również niezasadny jest zarzut dotyczący braku ustalenia geometrii dachów. W § 3 ust. 1 pkt 5 Planu określono definicję dachu stromego, natomiast w § 8 pkt 1 lit. a ustalono możliwość budowy na każdej działce budynku mieszkalnego wolnostojącego o wysokości do II kondygnacji nadziemnych w tym poddasza jako drugiej kondygnacji. W świetle powyższego możliwa jest więc budowa budynku z poddaszem użytkowym lub nieużytkowym. W każdym jednak przypadku mowa jest o poddaszu, z czego wynika, że dach budynku musi być stromy. Ponadto z uwagi na określenie w § 3 ust. 1 pkt 5 Planu definicji dachu stromego, wskazano kąt nachylenia połaci dachowej dla budynków mieszkalnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) art. 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje między innymi badanie zgodności z prawem indywidualnych decyzji administracyjnych, ale również badanie zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.). Skarga została wniesiona w trybie art. 93 u.s.g., który to przepis przyznaje organowi nadzoru nad działalnością gminy szczególną kompetencje nadzorczą, w postaci możliwości zaskarżenia uchwały organu gminy do sądu administracyjnego. Przepis ten nie przewiduje przy tym dla organu nadzoru żadnych formalnych ograniczeń w tym zakresie, z wyjątkiem warunku upływu trzydziestodniowego terminu, którym organ nadzoru może samodzielnie wyeliminować uchwałę z obrotu prawnego w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego. Po upływie tego terminu organ nadzoru może zaskarżyć kwestionowaną uchwałę w każdym czasie (postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2005 r., I OSK 572/05, LEX nr 196722) i bez konieczności uprzedniego wzywania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa (art. 102a u.s.g.). W świetle powyższego oraz z uwagi na fakt, że zaskarżona uchwała została przekazana Wojewodzie wraz z dokumentacją planistyczną pismem z dnia 22 czerwca 2012 r. – co oznacza, że trzydziestodniowy termin przewidziany w art. 91 ust. 1 u.s.g. do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego już upłynął – a skarga została wniesiona przez Wojewodę za pośrednictwem organu w dniu 11 marca 2013 r., to należy stwierdzić, ze jej wniesienie jest dopuszczalne i skuteczne. Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonych postanowień uchwały w pierwszej kolejności wskazać należy, że oceny legalności uchwały należy dokonywać przez pryzmat podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tj. naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Treść powołanego przepisu wskazuje, że o ile naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może stanowić podstawę nieważności uchwały tylko wówczas, gdy jest istotne, to przy naruszeniu zasad ich sporządzania, każde naruszenie wywołuje skutek w postaci nieważności uchwały. Przy tym "zasady sporządzania planu miejscowego" dotyczą zawartości tego aktu (części tekstowej i graficznej, załączników), przyjętych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Z kolei pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" należy odnieść do procedury poprzedzającej uchwalenie planu (wyrok NSA z dnia 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08, wyrok WSA z dnia 22 września 2010 r. , II SA/Go 493/10, dostępne na cbois.nsa.gov.pl). Zarzuty skargi dotyczą wyłącznie naruszenia zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego tj. wadliwości ustaleń Planu w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu oznaczonych w Planie symbolem "MN"- teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, z uwagi na naruszający art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia poprzez brak określenia wielkości powierzchni zabudowy działki i geometrii dachów dla budynków mieszkalnych, a także z uwagi na naruszający § 8 ust. 2 rozporządzenia poprzez brak spójności pomiędzy § 2 ust. 2 pkt 2 Uchwały a rysunkiem Planu. W tym miejscu wskazać należy, że organ nadzoru słusznie zauważył, iż w przypadku przedmiotowej uchwały zastosowanie znajdują przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujące do dnia 20 października 2010 r., bowiem zaskarżoną uchwałę podjęto w dniu 27 sierpnia 2010 r. Powyższe wynika z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2010 r. Nr 130, poz. 871), która weszła w życie w dniu 21 października 2010 r. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem do planów miejscowych oraz studiów, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium , a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ww. ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.p.z., w brzemieniu obowiązującym do dnia 20 października 2010 r. stanowił, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo: parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy Do art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym do dnia 20 października 2010 r. nawiązuje § 4 pkt 6 rozporządzenia, zgodnie z którym ujęte w projekcie tekstu planu miejscowego ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tylko wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń. Należy podkreślić, że zasadą pozostaje jednak obowiązek ujęcia w planie miejscowym wszystkich elementów wymienionych w powołanym przepisie, co oznacza, że w przypadku odstąpienia od określenia któregokolwiek z nich w konkretnym planie lub jego fragmencie, na organie planistycznym spoczywa obowiązek wykazania zbędności danej regulacji, a w szczególności utrwalenia przyczyn takiego pominięcia w uzasadnieniu uchwały, ewentualnie w materiałach planistycznych (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2009, art. 15, Nb 5) i orzecznictwa (por. np.: wyrok NSA z 23.04.2010 r., II OSK 311/10, CBOSA;). Fakt, że organ planistyczny nie wskazał wyraźnie w uzasadnieniu uchwały lub materiałach planistycznych, że ustalenie określonych elementów dla danego terenu jest zbędne, nie przesądza, sam w sobie, o uznaniu sprzeczności z prawem danej uchwały, jeżeli pominięcie tych elementów było obiektywnie uzasadnione (por. wyrok WSA z 28.12.2010 r., II SA/Kr 828/10; dostępne na cbois.nsa.gov.pl). W doktrynie wskazuje się także, że ocena czy stan faktyczny terenu pozwala na zaniechanie ustalenia w planie miejscowym elementów zagospodarowania uznanych przez ustawę za obowiązkowe, jest niezwykle trudna. Dotyczy bowiem zarówno sytuacji, gdy teren jest już w pełni zagospodarowany i zabudowany, jak również odnosi się do pustych terenów inwestycyjnych, przeznaczonych do kompleksowej zabudowy przez inwestora. Należy wówczas wziąć pod uwagę, że na terenach zabudowanych powinna być możliwa wymiana zabudowy istniejącej, jej rozbudowa itd. Nie ustalenie wskaźników i parametrów zabudowy będzie negatywnie wpływać na ład przestrzenny. Ustalenie na zasadzie "zakaz wprowadzania zmian w istniejącej zabudowie", niezasadnie ograniczy prawo własności nieruchomości. (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, art. 15, Nb 6). Przechodząc do ustosunkowania się do poszczególnych zarzutów, za trafny należy więc uznać zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez brak ustalenia wielkości powierzchni zabudowy działki i geometrii dachów dla budynków mieszkalnych. Słusznie organ nadzoru wskazał, że skoro w przedmiotowym Planie dopuszczono zabudowę mieszkaniową jednorodzinną to powstał obowiązek ustalenia dla niej parametrów określonych w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., a więc także w odniesieniu do geometrii dachów oraz wielkości powierzchni zabudowy. Natomiast nie można podzielić stanowiska wyrażonego przez Radę Gminy w odpowiedzi na skargę, że skoro wyznaczono minimalną powierzchnię terenu biologicznie czynnego działki budowlanej wynoszącą 50% (§ 8 pkt 2 Uchwały) i zdefiniowano obowiązującą linię zabudowy i maksymalną nieprzekraczalną linię zabudowy (§ 3 ust. 1 pkt 2 i 3 Uchwały), to biorąc pod uwagę wszystkie te elementy można ustalić powierzchnię zabudowy dla każdej działki. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Właściwe zapisy dotyczące wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek muszą być przejrzyste i wynikać wprost, bowiem są jednym z obligatoryjnych elementów Planu, co wynika z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., a brak któregokolwiek z nich stanowi istotne naruszenie zasad procedury planistycznej. Również zarzut, co do braku określenia geometrii dachu budynków mieszkalnych zasługuje na uwzględnienie. W tym wypadku nie można zgodzić się z organem stanowiącym zaskarżoną Uchwałę, że skoro w Planie w § 3 ust. 1 pkt 5 określono definicję dachu stromego przez który należy rozumieć dach o kącie nachylenia połaci dachowej powyżej 20º i ustalono w § 8 pkt 1 lit. a możliwość budowy na każdej działce budynku mieszkalnego wolnostojącego o wysokości do II kondygnacji nadziemnych w tym poddasza użytkowego lub budowę budynku jednokondygnacyjnego z możliwością wykorzystania poddasza jako drugiej kondygnacji, to w świetle tych zapisów istnieje tylko i wyłącznie możliwość posadowienia budynku z dachem stromym. W ocenie Sądu, w zaskarżonej Uchwale określono jedynie geometrię dachu budynku gospodarczo - garażowego wolnostojącego –dach stromy o symetrycznym układzie połaci dachowych i nachyleniu nie mniejszym niż 20º, co wynika z § 8 pkt 1 lit a. Wobec powyższego stwierdzić należy, że zapisów Uchwały wynika, że dla terenu MN geometrię dachu określono wyłącznie w odniesieniu do budynków gospodarczo-garażowych, z pominięciem geometrii dachów (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych, co również stanowi istotne naruszenie zasad procedury planistycznej. Zdaniem Sądu uzasadnione są również zarzuty Wojewody odnoszące się do rozbieżności pomiędzy częścią tekstową a częścią graficzną Planu w zakresie obowiązującej linii zabudowy. Zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń. W § 2 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej Uchwały jako obowiązujące oznaczenie graficzne na obszarze objętym Planem ustalono obowiązujące linie zabudowy dla budynków mieszkalnych.. Natomiast na rysunku Planu, jak słusznie wskazał Wojewoda, zgodnie z objaśnieniami użytych na rysunku Planu oznaczeń, przedstawiono obowiązujące linie zabudowy bez uściślenia ich charakteru. W tym zakresie należy pamiętać, że plan miejscowy składa się z części tekstowej, zawierającej ustalenia planowe oraz graficznej (rysunku planu). Rysunek planu jest zatem integralną częścią planu i ma tym samym moc wiążącą. Część graficzna planu jest "uszczegółowieniem" części tekstowej i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie - z uwzględnieniem zarówno części graficznej jak i tekstowej. Z tych względów nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu a rysunkiem planu. W związku z powyższym nie znajduje oparcia stanowisko Rady Gminy, ze rozbieżność między częścią tekstową Planu, a jego częścią graficzną jest mało istotna, skoro obowiązujące linie zabudowy zostały wyraźnie określone, a potencjalny inwestor nie usytuuje wzdłuż obowiązującej linii zabudowy budynku gospodarczego, ponieważ byłoby to nielogiczne z architektonicznego punktu widzenia i przestrzennego zagospodarowania działki. Uwadze organu stanowiącego zaskarżoną uchwałę uszło, że potencjalnie do takiego usytuowania budynków mogłoby dojść, a to zaburzałoby ład przestrzenny. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O wykonalności uchwały orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a., a o kosztach postępowania na podstawie art. 200 P.p.s.a.