II SA/Gl 149/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Gliwice - Zachód w Gliwicach na uchwałę Rady Miejskiej w Toszku z dnia 18 kwietnia 2006 r. nr XXXV/356/06 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków 1. stwierdza nieważność § 1 ust. 2 lit. d, § 2 ust. 1, § 11 ust. 5 w zakresie słów "i na skutek odstąpienia przedsiębiorstwa od umowy" oraz § 11 ust. 6 zaskarżonej uchwały, 2. oddala skargę w pozostałym zakresie. W dniu 2 stycznia 2013 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej Gliwice-Zachód wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na uchwałę Rady Miejskiej w Toszku Nr XXXV/356/06 z dnia 18 kwietnia 2006 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części objętej postanowieniami zawartymi w § 1 ust. 2 lit. d), § 11 ust. 2, 3, 5 i 6 oraz w § 17 uchwały. Zarzucił rażące naruszenie prawa – art. 1, art. 6 ust. 3 i 4 w zw. z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy poprzez wskazanie w § 1 ust. 2 lit. d) konkretnego przedsiębiorcy wodociągowo-kanalizacyjnego oraz poprzez określenie w § 11 ust. 2, 3, 5 i 6 zagadnień, które zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy winny być określone w umowie. Naruszenia te polegają w ocenie skarżącego na przekroczeniu przez Radę Miejską ustawowych kompetencji. Ponadto wskazanie w § 17 uchwały podmiotów, które mogą wystąpić z wnioskiem o wydanie technicznych warunków przyłączenia do sieci z ograniczeniem do osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości, stanowi w ocenie skarżącego naruszenie art. 6 ust. 4 ustawy, który dopuszcza możliwość zawarcia umowy również z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Toszka zgodził się z zarzutami skargi uznając je za zasadne. Nadmienił jednak, że wskazany w kwestionowanym zapisie uchwały "A" w T. Sp. z o.o. jest jedynym przedsiębiorstwem realizującym na terenie gminy usługi w przedmiotowym zakresie. W ocenie organu nie stoi to jednak na przeszkodzie, aby w sytuacji podjęcia podobnej działalności przez inne przedsiębiorstwo, również i one mogło posługiwać się zaskarżonym regulaminem. Ewentualne uchybienie w tym zakresie nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Na rozprawie w dniu 17 maja 2013 r. skarżący Prokurator wnosił i wywodził jak w pisemnej skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Przystępując do kontroli zaskarżonej uchwały, wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (a takim aktem jest zaskarżona uchwała) podlegają kognicji sądu administracyjnego. Przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zwanej dalej u.s.g., stanowi, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jednym z takich przepisów szczególnych jest przepis art. 94 u.s.g, który nie znajdzie jednak zastosowania w stosunku do aktów prawa miejscowego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem zachodzi również w przypadku przekroczenia ustawowej delegacji do wydania aktu lub pominięcia w akcie elementów, które na mocy przepisów rangi ustawowej winny się w nim znaleźć, przy czym stanowienie aktów prawa miejscowego następuje wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Odnosząc powyższe do sformułowanych w skardze zarzutów stwierdzić przyjdzie, iż częściowo są one uzasadnione. Kwestionowany przez skarżącego zapis § 1 ust. 2 lit. d) zaskarżonej uchwały stanowi, że przez użyte w uchwale określenie "Przedsiębiorstwo" należy rozumieć "A" w T. Spółka z o.o., który prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków. Zgodzić się przyjdzie ze skarżącym, że obowiązujące przepisy prawa nie dają podstaw do konkretyzowania w regulaminie ani odbiorców, ani też przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Sąd podziela przy tym pogląd zaprezentowany we wskazanym przez skarżącego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 22 listopada 2006 r., sygn.. akt II SA/Go 304/06. W myśl tego poglądu istotnym naruszeniem prawa jest wskazanie w regulaminie konkretnego przedsiębiorstwa, jako świadczącego usługi w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy. Regulamin jest aktem prawa miejscowego. Przepisy art. 1, art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy nie dają podstaw do konkretyzowania w regulaminie ani odbiorców, ani przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego. Niezależnie od powyższego tego rodzaju regulacja w akcie prawa miejscowego może powodować u jego adresatów mylne przekonanie, że żaden inny przedsiębiorca nie może świadczyć przedmiotowych usług na terenie gminy. Wbrew twierdzeniom organu zawartym w odpowiedzi na skargę, żaden inny przedsiębiorca nie mieści się w kwestionowanym zapisie zaskarżonej uchwały. Zapis ten znalazł się w tzw. słowniczku i definiuje pojęcie przedsiębiorcy na użytek stosowania postanowień regulaminu. Taka regulacja pozostaje w sprzeczności nie tylko z powołanymi przepisami ustawy, ale również z konstytucyjną zasadą wolności prowadzenia działalności gospodarczej (art. 20 Konstytucji RP). Konsekwencją naruszenia prawa w powyższym zakresie musiało się stać stwierdzenie nieważności nie tylko kwestionowanego przez skarżącego zapisu § 1 ust. 2 lit. d) zaskarżonej uchwały, ale także zapisu § 2 ust. 1. W myśl tego ostatniego zapisu przedsiębiorstwo wykonuje swoją działalność w oparciu o konkretnie wskazane zezwolenie udzielone temu przedsiębiorstwu konkretną decyzją Burmistrza Toszka. Tego rodzaju regulacja w ocenie Sądu również stanowi nieuprawnione wskazanie w regulaminie konkretnego przedsiębiorcy. Jakkolwiek ten zapis nie był kwestionowany przez skarżącego, to jednak sąd administracyjny, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., nie jest związany wnioskami i zarzutami skargi, co upoważniało Sąd do przeprowadzenia kontroli w tym zakresie z urzędu. Odnosząc się do zarzutów związanych z wprowadzeniem do zaskarżonej uchwały zapisów dotyczących treści umowy zawieranej przez przedsiębiorstwo z odbiorcą (chodzi o umowę, o której mowa w art. 6 ust. 1 ustawy), to Sąd podziela zarzut skarżącego jedynie w odniesieniu do regulacji dotyczącej odstąpienia od umowy oraz trybu i warunków tego odstąpienia. W istocie bowiem tego rodzaju regulacja dotyczy praw i obowiązków stron umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie jej warunków, a więc kwestii, które zgodnie z ustawą winny być uregulowane w umowie (art. 6 ust. 3 pkt 3 i 6 ustawy). Dodatkowo wskazać przyjdzie, że zapis § 11 ust. 6 zaskarżonej uchwały w sposób nieuprawniony odsyła do art. 8 ust. 1 ustawy, który dotyczy sytuacji, w których przedsiębiorstwo może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne. To, czy w takich sytuacjach zaistnieje podstawa do odstąpienia od umowy zależy jednak od woli stron tej umowy i brak jest podstaw do narzucenia tej regulacji w akcie prawa miejscowego. Uznając powyższe naruszenia za istotne, Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. W pozostałym zakresie skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Kwestionowany zapis § 11 ust. 2 regulaminu stanowi, że umowa może być zawarta na czas nieokreślony lub określony. Zgodnie z art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy umowa ma zawierać m.in. postanowienia dotyczące okresu jej obowiązywania. W ocenie Sądu kwestionowany zapis ma charakter wyłącznie informacyjny i nie wprowadza żadnych ograniczeń, ani też nie narzuca żadnej treści na strony umowy. Nie sposób bowiem dopatrzyć się, aby okres obowiązywania umowy mógł być inny, aniżeli wskazany w tym zapisie. Podobny charakter ma regulacja zawarta w § 11 ust. 3 regulaminu dotycząca trybu zmiany umowy. Ponadto tego rodzaju regulacja mieści się w ocenie Sądu w zakresie określonym w art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy. Z kolei zapis § 11 ust. 5, poza regulacją dotyczącą odstąpienia od umowy, odsyła do postanowień umowy, co również nie stanowi ingerencji w jej treść, a w szczególności nie jest sprzeczne z art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy. Za niezasadny uznać należało też zarzut dotyczący zapisu § 17 zaskarżonej uchwały. W myśl tego zapisu z wnioskiem o wydanie technicznych warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej może występować osoba posiadająca tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, która ma być przyłączona do sieci. Omawiana regulacja dotyczy zatem warunków przyłączania do sieci i mieści się w dyspozycji art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy. Określenie warunków przyłączenia do sieci stanowi odrębny przedmiot regulacji, aniżeli określenie szczegółowych warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług (art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy). Z kolei powoływany przez skarżącego przepis art. 6 ust. 4 ustawy określa podmioty, z którymi może zostać zawarta umowa. Przepis ten nie dotyczy zatem warunków przyłączenia do sieci. W ocenie Sądu § 17 zaskarżonej uchwały nie może zatem naruszać przepisu art. 6 ust. 4 ustawy, albowiem jego regulacja nie dotyczy kwestii objętych tym przepisem. Wskazać też przyjdzie, że wbrew twierdzeniom skarżącego, z § 9 ust. 1 zaskarżonej uchwały nie wynika, aby umowa mogła być zawarta wyłącznie po uprzednim uzyskaniu przez zainteresowanego warunków technicznych przyłączenia. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie na zasadzie art. 151 p.p.s.a.