II OSK 2704/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1354/12 w sprawie ze skargi Z. I. i W. I. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie użytkowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Z. I. i W. I. solidarnie na rzecz Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 20 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1354/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Gliwicach po rozpoznaniu skargi Z. I. i W. I. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: ŚWINB) w Katowicach z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie użytkowania obiektu budowlanego - uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w Jaworznie z dnia [...] lipca 2012 r. znak [...]. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z dnia 15 maja 2012 r. Z. I. i W. I. zwrócili się do PINB w Jaworznie o wszczęcie postępowania w sprawie bezprawnie użytkowanego przez J. S. obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w Jaworznie. Wskazali na fakt swego uczestniczenia w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego obiektu budowlanego, domagając się wszczęcia postępowania w sprawie nielegalnego jego użytkowania pomimo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę i pozwolenia na użytkowanie. Pismem z dnia 18 czerwca 2012 r. PINB w Jaworznie powiadomił J. S. o planowanej na dzień 11 lipca 2012 r. kontroli w sprawie użytkowania obiektu budowlanego, a następnie w wyznaczonym dniu przeprowadził kontrolę wskazanego obiektu budowlanego, z której sporządził protokół, dołączony do akt sprawy. Z protokołu wynika, że podczas kontroli "stwierdzono, iż obiekt nie jest użytkowany w części warsztatu, boksy garażowe są puste, brak pracowników, brak narzędzi i urządzeń warsztatowych, bramy wjazdowe są pozamykane. Na placu przed warsztatem brak samochodów, komora lakiernicza pusta". Do akt sprawy dołączono dokumentację zdjęciową, potwierdzającą zastany stan faktyczny. Na tej podstawie, postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. PINB w Jaworznie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie bezprawnie użytkowanego obiektu budowlanego położonego w Jaworznie. W podstawie prawnej przywołany został art. 61a oraz art. 123 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej K.p.a.). Z. I. i W. I. złożyli zażalenie na powyższe postanowienie. Żalący nie zgodzili się z twierdzeniem organu pierwszej instancji, że przeprowadzona kontrola nie potwierdziła użytkowania obiektu, popierając swoje twierdzenia materiałem zdjęciowym oraz dołączając kserokopie protokołów z postępowania prowadzonego przed Sądem Rejonowym w Jaworznie na okoliczność prowadzenia działalności w warsztacie i naprawiania w nim samochodów. Rozpoznając wniesione zażalenie ŚWINB w Katowicach utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ zażaleniowy przedstawił cały przebieg postępowania dotyczącego przedmiotowego obiektu. Organ wskazał następnie, że podstawą rozstrzygnięcia I instancji był przepis art. 61a § 1 K.p.a., a organ powiatowy w sposób prawidłowy ocenić miał brak podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania przedmiotowego budynku, gdyż decyzja z dnia [...] września 2002 r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie pomieszczeń warsztatu pozostaje nadal w obrocie prawnym. Dodatkowo przeprowadzona, w wyniku interwencji składających zażalenie, kontrola nie wykazała by budynek ten był użytkowany przez inwestora. Podkreślono też, że zgodnie z treścią art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm., dalej "uPb") przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Dodatkowo organ wojewódzki podniósł, że składający zażalenie nie są inwestorami, a zatem nie mają legitymacji procesowej w postępowaniu dotyczącym kary z tytułu nielegalnego użytkowania, a zatem nie mając legitymacji procesowej, nie mają także prawa do żądania wszczęcia omawianego postępowania. W skardze do WSA w Gliwicach Z. I. i W. I. wskazali, że z racji wcześniej prowadzonych postępowań w tej sprawie przyznano im prawo stron postępowania, stąd też powołanie się na przepis art. 61a § 1 K.p.a. bez właściwego i przekonującego uzasadnienia jest tylko arbitralnym rozstrzygnięciem naruszającym przepis art. 7, a także art. 6, art. 8, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a. Wskazali, że w toku postępowania decyzja Prezydenta Miasta Jaworzna z dnia [...] września 2002 r. została ostatecznie uchylona, a zatem brak w obiegu prawnym pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Twierdzenia organu odwoławczego w tym zakresie są błędne i mylące. Skoro więc inwestor nie posiada pozwolenia na użytkowanie, a mimo to wykorzystuje ten obiekt do prowadzenia działalności gospodarczej, to nie można powiedzieć, iż brak jest podstaw dla stwierdzenia naruszenia art. 55 uPb. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając w głównej mierze argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu, dodając, że przed powiatowym organem nadzoru budowlanego prowadzone jest obecnie w stosunku do przedmiotowego obiektu postępowanie dotyczące zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Na rozprawie w dniu 16 maja 2013 r. pełnomocnik skarżących wniósł o uwzględnienie skargi, zwracając uwagę, że w sprawie podejmowano czynności faktyczne, które prowadził organ przed formalnym wszczęciem postępowania. W tej sytuacji organ mógł co najwyżej umorzyć postępowanie, a nie odmówić jego wszczęcia. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania. J. S. wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na brak interesu prawnego skarżących. Dodał nadto, że w sprawie obok braku interesu skarżących zaistniały jeszcze inne przyczyny wydania postanowienia na podstawie art. 61a K.p.a., a to z uwagi, że obecnie działka skarżących nie graniczy z działką uczestnika postępowania. WSA w Gliwicach uwzględniając skargę uznał, że kontrolowane postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego. Sąd wskazał, że postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostało na podstawie art. 61a K.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 Kodeksu, czyli żądanie wszczęcia postępowania - zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten dodany został ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. Celem wprowadzenia powyższej regulacji było odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego – merytorycznego, które kończy się rozstrzygnięciem żądania strony co do istoty sprawy, przez wydanie decyzji administracyjnej. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich - jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą - zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały jednak w wymienionym przepisie skonkretyzowane. Nie może być jednak w tym zakresie wątpliwości, że mieścić się tu powinny sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taka sytuacja jednak w przedmiotowej sprawie w ocenie sądu a quo nie wystąpiła. Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem skarżących, że choć formalnie organ nie wszczął postępowania (brak w aktach zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie), to faktycznie postępowanie to organ pierwszej instancji wszczął poprzez wykonane w sprawie czynności, w tym m. in. przeprowadzenie w dniu 11 lipca 2012 r. kontroli wskazanego obiektu budowlanego, położonego w Jaworznie przy ul. [...]. Z kontroli tej sporządzono protokół, poparto go dokumentacją zdjęciową i dołączono do akt sprawy. W protokole tym po przeprowadzonych oględzinach organ poczynił ustalenia i stwierdził brak śladów użytkowania obiektu. Sąd wojewódzki uznał, że organ wykonał określone czynności w ramach postępowania administracyjnego, poza tym poczynione w ten sposób ustalenia wykorzystane zostały w uzasadnieniu wydanego w sprawie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Nie sposób, zdaniem WSA w Gliwicach w takich okolicznościach uznać, by organ nie prowadził w sprawie postępowania i stąd też wydane postanowienie o odmowie wszczęcia prowadzonego przecież postępowania oceniono jako wadliwe. Wskazano, że przeprowadzone przez organ pierwszej instancji czynności wyjaśniające nie powinny mieć miejsca przed formalnym wszczęciem postępowania, a skoro już organ je przeprowadził i poprzez fakty dokonane wszczął postępowania, to stwierdzając podstawy wymienione w przywołanym art. 61a K.p.a. mógł je co najwyżej umorzyć. Odnosząc się do przesłanki podmiotowej wymienionej w tym przepisie i przywołanej przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, sąd I instancji zaznaczył, że gdy ustalenie interesu prawnego danego podmiotu wymaga podjęcia czynności w tym względzie, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania. W sprawie nie można jednoznacznie bez zbadania całości akt, w tym przy uwzględnieniu wydanych już w sprawie rozstrzygnięć (wyroków WSA w Gliwicach), ocenić czy skarżącym nie przysługuje przymiot strony postępowania. W tym aspekcie przywołano stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 147/10, gdzie stwierdzono, że "wyjaśnienie okoliczności, czy wnioskujący (...) ma interes prawny w sprawie i czy jest stroną, powinno mieć miejsce w postępowaniu administracyjnym. (...)". Sąd I instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie jest to o tyle istotne, że wskutek wcześniejszych wyroków WSA w Gliwicach, pomimo zmiany przepisów uPb w zakresie przymiotu stron postępowania o udzielenie pozwolenie na użytkowanie obiektu, sąd ten uznał legitymację skarżących do udziału w postępowaniu dotyczącym wznowienia postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu. Wprawdzie w obecnym postępowaniu skarżący domagają się wszczęcia innego postępowania - w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, nie przesądzając czy skarżący mogą być stroną takiego postępowania, trzeba zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, że ustalenie interesu prawnego skarżących wymaga podjęcia konkretnych czynności, które muszą być przeprowadzone w toku postępowania, a dopiero w przypadku negatywnego wyniku takiego działania organu postępowanie powinno być zakończone decyzją umarzającą postępowanie w sprawie. Sąd I instancji stwierdził w konsekwencji, że zarówno postanowienie organu pierwszej instancji, jak również utrzymujące je w mocy postanowienie organu zażaleniowego naruszają obowiązujące przepisy i nie mogą pozostać w obrocie prawnym. W konkluzji uznano podjęte w sprawie postanowienia za wydane z naruszeniem art. 61a, a także art. 138 § 1 w związku z art. 144 K.p.a., a naruszenia te w ocenie sądu wojewódzkiego miały wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej ŚWINB zaskarżył powyższy wyrok w całości i zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisu postępowania, a to art. 61a K.p.a., poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego nie miały podstawy prawnej do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, a powinny zawiadomić o wszczęciu postępowania i następnie umorzyć postępowanie; naruszenie przepisu prawa materialnego, a to art. 81a ust. 4 uPb, poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do braku w ogóle rozważenia możliwości podejmowania przez organy nadzoru budowlanego działań kontrolnych przed formalnym wszczęciem postępowania administracyjnego. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji; zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. I. i W. I. wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podniesiono w niej, że skarżący kasacyjnie organ nie sprecyzował podstawy naruszenia przepisów postępowania, ponieważ powołał się na przepis art. 61a K.p.a., gdy przepis ten zawiera dwie jednostki redakcyjne. Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego następuje z dwóch odrębnych powodów – braku przymiotu strony oraz z innych uzasadnionych przyczyn. Wyeksponowano, że organ I instancji poczynił czynności wyjaśniające w sprawie, zatem trafnie sąd wojewódzki przyjął, że doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego. Chybiony ma być ponadto zarzut naruszenia przepisu art. 81a ust. 4 uPb. Cyt. przepis ma charakter szczególny w odniesieniu do przepisów Kodeksu, gdy idzie chociażby o reguły prowadzenia postępowania dowodowego. Nie można przyjąć, że organ I instancji prowadził czynności kontrolne, skoro o nich zawiadomił inwestora. Pełnomocnik J. S. wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. W ocenie Sądu nie można stwierdzić, aby skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw. Stanowisko sądu wojewódzkiego o zasadności skargi na postanowienie ŚWINB w Katowicach utrzymujące w mocy postanowienie PINB w Jaworznie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie bezprawnego użytkowania obiektu budowlanego sprowadza się do wywodu, wedle którego przeprowadzone przez organ I instancji czynności wyjaśniające nastąpiły de facto w ramach postępowania administracyjnego. Świadczyć o tym ma przeprowadzenie kontroli obiektu budowlanego, sporządzenie protokołu oraz dokumentacji zdjęciowej oraz włączenie jej do akt sprawy. Zdaniem WSA w Katowicach także kwestia ustalenia interesu prawnego danego podmiotu może zostać ustalona wyłącznie w toku postępowania, brak takiego interesu prowadzić mógłby wyłącznie do decyzji o umorzeniu postępowania. Doprowadziło to sąd I instancji do wniosku, że kontrolowane postanowienia zostały wydane z naruszeniem przepisów, a to art. 61a, a także art. 138 § 1 w zw. z art. 144 K.p.a., a naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). Stanowiska sądu wojewódzkiego w realiach przedmiotowej sprawy nie sposób podzielić. Skarżący kasacyjnie organ trafnie zarzuca sądowi I instancji naruszenie przepisu art. 61a K.p.a. podnosząc przy tym pominięcie przez ten sąd stanowiska odnośnie przymiotu stron u Z. I. i W. I. w postępowaniu dotyczącym nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, które wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 lipca 2011 r., II OSK 1375/10. W wyroku tym dotyczącym bezczynności odnośnie samowolnego użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego i wymierzenia z tego tytułu kary Naczelny Sąd Administracyjny wykluczył, aby przymiot strony w takim postępowaniu przysługiwał właścicielowi nieruchomości sąsiedniej. "Niezadowolony z zachowania inwestora sąsiad uznający, iż inwestor dopuszcza się samowoli użytkowej, może inicjować postępowanie przed właściwym organem nadzoru budowlanego, ale nie jako strona, lecz informator, powiadamiający o okolicznościach, które stanowią dla organu impuls do podjęcia postępowania z urzędu" (z uzasadnienia wyroku II OSK 1375/10). W konkluzji powyższego wyroku wprost wskazano, że w obecnym stanie prawnym (tj. obowiązującym w chwili wydawania cyt. wyroku, jak również w dacie podejmowania kontrolowanych postanowień organów nadzoru budowlanego) odpowiednią reakcją organu pierwszej instancji byłoby wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek podmiotu nie mającego w sprawie legitymacji procesowej. WSA w Gliwicach nietrafnie zatem wywodził, że bez zbadania całości akt sprawy w tym wyroków tego sądu, nie sposób ocenić legitymacji procesowej Z. I. i W. I. dla zasadności wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie samowoli użytkowej obiektu budowlanego, nie należącego do skarżących. Biorąc pod uwagę fakt, że wyrokiem II OSK 1375/10 przesądzono brak legitymacji skarżących w tej kwestii, nie można zatem zgodzić się z wywodem sądu a quo, że nie zachodziły przyczyny ujęte jako podstawa do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Z przepisu art. 61a § 1 K.p.a. wynika, że odmowa wszczęcia postępowania może być skutkiem wniesienia żądania przez osobę niebędącą stroną. Ta z kolei okoliczność może mieć swoje źródło w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego. Nietrafnie sąd I instancji dla wzmocnienia swej argumentacji odnośnie stadium, w którym dopuszczalny jest wywodzenie odnośnie posiadania legitymacji procesowej strony powołał się na stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2011 r., II OSK 147/10. Nie zwrócono uwagi, że wyrok ten dotyczył odmiennego stanu prawnego, skoro kontroli w powyższej sprawie podlegała decyzja o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, podejmowana na podstawie uchylonego przepisu art. 157 § 3 K.p.a. Odpowiadając na skargę kasacyjną podniesiono, że skarżący kasacyjnie organ wadliwie ujmuje podstawę kasacyjną, bowiem przepis art. 61a K.p.a. "zawiera dwie jednostki redakcyjne". Dalej w piśmie stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną przywołano treść art. 61a § 1 K.p.a. (a nie jak w omyłkowo w tym piśmie wskazano "K.p.c."). Istotnie art. 61a K.p.a. dzieli się na dwa paragrafy, stanowiąc odpowiednio, że: "§ 1. Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. § 2. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie". Rzecz jednak w tym, że to sąd wojewódzki nie dostrzegł tej okoliczności i w swym uzasadnieniu doszedł do wniosku, że kontrolowane przezeń postanowienia zapadły z obrazą art. 61a K.p.a. Czynienie zatem zarzutu skarżącemu kasacyjnie organowi, że jako podstawę kasacyjną wskazał przepis przywołany w sposób taki, jak to uczynił sąd I instancji, nie może prowadzić do potraktowania tej okoliczności w sposób dyskwalifikujący dopuszczalność kontroli wyroku sądu wojewódzkiego. Celem skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest umożliwienie stronie niezadowolonej z wyroku, w którym sąd pierwszej instancji dokonał oceny naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, weryfikacji prawidłowości oceny naruszenia właśnie owych przepisów postępowania administracyjnego dokonanej przez NSA w granicach zakreślonych podstawą kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 Ppsa (por. motywy uchwały Pełnego Składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiwsa 2010 r., Nr 1, poz. 1). Ubocznie wypada zauważyć, że sąd wojewódzki podobnie nie dostrzegł, że przepis art. 138 § 1 K.p.a., a który miał zostać naruszony, także dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne – punkty. Chybione byłoby oczywiście przyjmowanie, że doszło do naruszenia art. 61a § 2 K.p.a., wedle którego na postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. służy zażalenie. Stanowisko ŚWINB w Katowicach wyrażone w postanowieniu wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. zasadzało się na przyjęciu, że skarżącym nie przysługiwał przymiot stron postępowania, zatem trafne i w zgodzie z dyspozycją art. 61a § 1 K.p.a. było postanowienie organu I instancji odmawiające wszczęcia postępowania. WSA w Gliwicach nie dostrzegając, że o tym statusie przesądzono w wyroku II OSK 1375/10, wadliwie uznał, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei zarzut naruszenia przepisu art. 81a ust. 4 uPb został wadliwie sformułowany w skardze kasacyjnej, albowiem jak wynika z akt sprawy cyt. przepis w ogóle nie był stosowany i nie mógł być stosowany. Cyt. przepis stanowi, że "Czynności kontrolne dotyczące obiektów budowlanych, które są w zarządzie państw obcych albo są użytkowane przez przedstawicieli dyplomatycznych i konsularnych tych państw lub przez inne osoby zrównane z nimi na podstawie ustaw, umów lub powszechnie ustalonych zwyczajów międzynarodowych, mogą być wykonywane za zgodą tych przedstawicieli lub osób". Autor skargi kasacyjnej konsekwentnie przywołuje w uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia taki przepis, jako mający być naruszony, dodatkowo wskazuje na przepis "art. 81a ust. 2 pkt 2 uPb", a takiego przepisu w uPb nie ma. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną, powierzenie jej sporządzenia fachowemu pełnomocnikowi gwarantować ma odpowiedni profesjonalizm. Związanie podstawami skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny uniemożliwia Sądowi samodzielne konkretyzowanie zarzutów i przyjmowanie, że ich wadliwe sformułowanie ma charakter oczywistej omyłki, chociażby z racji treści uzasadnienia skargi kasacyjnej. Z akt sprawy nie wynika, aby obiekt budowlany objęty czynnościami organu nadzoru budowlanego pozostawał w zarządzie państw obcych albo był użytkowany przez przedstawicieli dyplomatycznych i konsularnych tych państw. Z tych względów zarzut naruszenia art. 84a ust. 4 uPb ocenić należy jako oczywiście chybiony. Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że skarga kasacyjna została oparta częściowo na usprawiedliwionych podstawach, co w myśl art. 185 § 1 Ppsa nakazywało uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach. Ponownie rozpoznając skargę sąd wojewódzki uwzględni ocenę prawną w niniejszej sprawie, w szczególności weźmie pod rozwagę motywy zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lipca 2011 r., sygn. II OSK 1375/10. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa.