I OW 17/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty Lęborskiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Lęborskim a Starostą Wejherowskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do zawarcia porozumienia w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich P. i W. B. w rodzinie zastępczej postanawia: 1. odrzucić wniosek; 2. zwrócić Staroście Lęborskiemu kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od wniosku. Wnioskiem z dnia 1 lutego 2013 r. Starosta Lęborski zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą Lęborskim a Starostą Wejherowskim poprzez wskazanie Starosty Wejherowskiego jako organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychodzenie małoletnich P. i W. B. w rodzinie zastępczej i podpisania stosownych porozumień. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Lęborku z dnia 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt III Nsm 51/12 małoletnie: P. B. (ur. 2 marca 2001 r.) i W. B. (ur. 21 października 2010 r.) umieszczono w niezawodowej rodzinie zastępczej. W dniu 16 maja 2012 r. Kierownik Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Lęborku wydał decyzje przyznające rodzinie zastępczej świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania ww. dzieci. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Lęborku (dalej zwane też PCPR w Lęborku), pismem z dnia 26 kwietnia 2012 r. zwróciło się do Ośrodka Pomocy Społecznej w W. (dalej zwanego też: OPS w W. ) z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie uznania jej za gminę zobowiązaną do ponoszenia wydatków na pobyt ww. małoletnich w pieczy zastępczej. W odpowiedzi OPS w W. podniósł, że D. B. nie zamierzała mieszkać na terenie gminy W. Powołując się na miejsce ostatniego zameldowania na pobyt stały (S., ul. [...]) organ wskazał gminę Choczewo, powiat wejherowski, jako gminę właściwą do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich. W dniu 29 maja 2012 r., PCPR w Lęborku na podstawie art. 191 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. Nr 149, poz. 887 ze zm.) wystąpiło do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Wejherowie (dalej zwanego też: PCPR w Wejherowie) z prośbą o podpisanie porozumień w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychodzenie ww. małoletnich w rodzinie zastępczej. PCPR w Wejherowie odmówiło jego podpisania motywując tą decyzję faktem zamieszkiwania ww. dzieci na terenie powiatu lęborskiego w miejscowości G. gmina Wicko przed ich umieszczeniem w pieczy zastępczej oraz tym, że D. B. z dziećmi, według Gminnego OPS w Choczewie nie mieszka na terenie Gminy Choczewo od 2009 r. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Lęborku kierowało później kolejne pisma do OPS w W. oraz w Wejherowie, które jednak za każdym razem uznawały, że nie ma podstaw do zawarcia porozumień dotyczących wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich dzieci umieszczonych w pieczy zastępczej. W związku z brakiem możliwości ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości miejsca zamieszkania ww. dzieci, a tym samym powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dzieci przed umieszczeniem ich po raz pierwszy w pieczy zastępczej, zgodnie z art. 191 cyt. ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, Powiat Lęborski uznał, że do ponoszenia wydatków właściwy jest Powiat Wejherowski, jako powiat, w którym dzieci te były ostatnio zameldowane na pobyt stały ([...]S., ul. [...], gm. Choczewo). W odpowiedzi, Starosta Wejherowski wniósł o odrzucenie wniosku, ponieważ przedstawiona sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Wskazano na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie NSA z 23 marca 2012 r., sygn. akt I OW 31/12), zgodnie z którym porozumienie między powiatami w sprawie przyjęcia dziecka oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków na jego opiekę i wychowanie ma charakter umowy cywilnoprawnej. W takiej sytuacji brak jest materialnoprawnej podstawy do wydania decyzji administracyjnej a tym samym nie można mówić o istnieniu sporu kompetencyjnego między stronami postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość wynika, że wnioskodawca, stosownie do treści art. 191 ust. 5 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, dąży do wskazania powiatu zobowiązanego do zawarcia porozumienia, w celu ponoszenia wydatków na opiekę i wychowania małoletnich P. i W. B. w rodzinie zastępczej. Rozpoznawana sprawa nie podlega kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego. Istota sporu o właściwość polega na tym, że sprawa, w której powstał spór musi mieć charakter sprawy z zakresu administracji publicznej, musi być zindywidualizowana, należeć do spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, lub postanowień opisanych w art. 3 § 2 pkt 2 i 3 oraz czynności określonych w pkt 4, a wśród organów uczestniczących w postępowaniu przed sądem w sprawie o rozstrzygnięcie sporu musi brać udział organ właściwy do jej załatwienia. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że spór ma miejsce w takiej sytuacji prawnej, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia przez organ administracji publicznej określonej sprawy administracyjnej (por. postanowienia NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OW 79/05, ONSAWSA 2006, nr 3, poz. 75, czy z dnia 24 października 2006 r., sygn. akt II OW 32/06). W praktyce oznacza to, że spory kompetencyjne (o właściwość) mogą powstawać przede wszystkim na tle spraw rozstrzyganych w formach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Jednocześnie, podkreślić należy, że w ramach postępowania o rozstrzygnięcie sporu o właściwość nie jest rozpoznawana bezczynność organu administracji publicznej, czy też przewlekłe prowadzenie postępowania (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2013 r., art. 4, tezy 22, 23 i 29). Zgodnie z treścią art. 180 pkt 13 lit. a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie opieki zastępczej, do zadań własnych powiatu należy finansowanie świadczeń pieniężnych dotyczących dzieci z terenu powiatu, umieszczonych w rodzinach zastępczych, rodzinnych domach dziecka, palcówkach opiekuńczo-wychowawczych, regionalnych placówkach opiekuńczo-terapeutycznych, interwencyjnych ośrodkach preadopcyjnych lub rodzinach pomocowych, na jego terenie lub na terenie innego powiatu. W sprawach przyjęcia dziecka oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków, o których mowa w art. 191 ust. 1 pkt 1 i 2 (to jest wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka a także średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym) ustawa o pieczy zastępczej przewidziała formę porozumienia. Powiat, na terenie którego funkcjonują mogące przyjąć dziecko rodzina zastępcza, rodzinny dom dziecka lub placówka opiekuńczo-wychowawcza, zawiera opisane porozumienie z właściwym powiatem (o którym mowa w art. 191 ust. 1-4, por. art. 191 ust. 5 cyt. ustawy). Należy zauważyć, że przepis art. 191 ust. 1-3 ustawy o pieczy zastępczej w sposób precyzyjny ustala właściwość organów w tych sprawach i podmioty, które mają zawrzeć porozumienie. Według ust. 1 właściwy jest powiat ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jest ostatniego zameldowania na pobyt stały. Gdy nie można ustalić właściwego powiatu według powyższych wskazań, zgodnie z ust. 3 właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. nie przewiduje kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie wskazania organów właściwych do zawarcia porozumienia, gdyż sprawa ta nie mieści się w przytoczonej wyżej kategorii określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Również przepisy odrębne – ustawy o pieczy zastępczej – nie dają możliwości rozstrzygnięcia sporu w tym zakresie w drodze decyzji administracyjnej, postanowienia czy tez innego aktu lub czynności podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Skoro sprawa polegająca na wskazaniu powiatu zobowiązanego do zawarcia porozumienia z powiatem lęborskim, w celu ponoszenia wydatków na opiekę i wychowania małoletnich P. i W. B. nie podlega kognicji sądu, to nie można przyjąć, że powstał spór o właściwość w rozumieniu art. 4 p.p.s.a. w zw. z art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a., a wniosek w tym zakresie należało odrzucić jako niedopuszczalny. Dodać należy, że w przypadku braku porozumienia pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i powstałej wskutek tego bezczynności organów właściwym jest wojewoda, sprawujący nad nimi nadzór w myśl art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 15 § 2, art. 64 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił, jak w sentencji.