I OSK 2179/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 151/13 w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 151/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy. Wnioskiem z dnia 5 listopada 2012 r. R. P. wystąpił o przyznanie zasiłku celowego na zakup ciepłej odzieży i butów na zimę oraz swetra, skarpet, getrów, podkoszulków. Prezydent Miasta Bełchatowa, działając na podstawie art. 3 ust. 4, art. 7 pkt 1, 4 i 13, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1 i ust. 2, art. 106 ust. 1, 3 i 4, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) – dalej: u.p.s. – decyzją z dnia 15 listopada 2012 r. odmówił przyznania R. P. zasiłku celowego w listopadzie 2012 r. na zakup ciepłej odzieży i butów na zimę oraz swetra, skarpet, getrów, podkoszulków. Organ ustalił, że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie pracuje zawodowo, jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w Bełchatowie bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Z oświadczenia wnioskodawcy wynika, że w październiku 2012 r. osiągnął dochód ze zbioru surowców wtórnych w kwocie 60 zł. Ponadto, w październiku R. P. miał przyznany zasiłek okresowy w wysokości 221,00 zł, a więc łączny dochód w październiku wyniósł 281,00 zł. Tym samym organ stwierdził, że wnioskodawca spełnił przesłanki do przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, bowiem kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 542,00 zł. Samo spełnienie kryteriów ustawowych nie oznacza jednak obowiązku przyznania zasiłku celowego. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s., w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży. Prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, przysługuje osobom i rodzinom, które spełniają kryterium dochodowe ustalone na podstawie art. 8 ust. 1 u.p.s., przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Organ wskazał, że MOPS w Bełchatowie nie udzielił w 2012 r. pomocy na zakup odzieży czy obuwia. Podniósł, że pracownik socjalny informował wnioskodawcę, że ma on możliwość skorzystania z pomocy innych instytucji w zakresie nabycia obuwia i odzieży (Polski Komitet Pomocy Społecznej, Chrześcijańska Służba Charytatywna), a także uzyskania pomocy w formie paczki z PCK, możliwość skorzystania z obiadów w Jadłodajni Miejskiej i pobytu w Schronisku. Dodał, że wnioskodawca posiada własne środki pieniężne uzyskiwane z tytułu zbioru surowców wtórnych, które może przeznaczyć na bieżące potrzeby. Wyjaśnił, że MOPS w Bełchatowie uznając trudną sytuację materialną i zawodową wnioskodawcy udziela mu wsparcia finansowego, jednak nie ma możliwości zaspokajać wszystkich potrzeb przez niego zgłaszanych. Zaznaczył, że wnioskodawcy przyznano odrębnymi decyzjami zasiłek celowy na zakup posiłków w wysokości 100,00 zł w listopadzie 2012 r. i w wysokości 100,00 zł w grudniu 2012 r., zasiłek okresowy w wysokości 241,00 zł miesięcznie na okres listopad-grudzień 2012 r. oraz zasiłek celowy na zakup gazu do butli do ogrzewania przyczepy kempingowej w wysokości 100,00 zł w listopadzie 2012 r. W odwołaniu od powyższej decyzji R. P. podniósł, że forma pomocy, o którą wnosi, jest mu niezbędna do życia, a w poprzednim miesiącu organ również odmówił mu przyznania zasiłku celowego na zakup ciepłej odzieży, butów na zimę, swetra, skarpet, getrów, podkoszulek. Dodał, że przez dwie ostatnie zimy organ odmówił mu przyznania zasiłku na ogrzewanie przyczepy, w której mieszka, czego konsekwencją było zniszczenie odzieży, którą musiał wyrzucić. Stwierdził, że pracownicy MOPS w związku z zaniechaniem przyznania mu pomocy na ogrzanie przyczepy ponoszą odpowiedzialność zarówno za utratę ubrań oraz zniszczenie przyczepy. Nie zgodził się z oceną pracownika MOPS, wedle której posiadane przez niego obuwie nadaje się do użytku i zaproponował, że odda pracownikowi socjalnemu zużyte obuwie i odzież. Przekazując odwołanie organ I instancji wyjaśnił, że MOPS w 2012 r. nie pokrywał kosztów zakupu obuwia czy odzieży, a świadczeniobiorcy ubiegający się o tę formę pomocy są informowani o miejscach i terminach wydawania odzieży i obuwia na terenie Bełchatowa przez takie instytucje jak PKPS, PCK czy Chrześcijańska Służba Charytatywna. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2012 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4). Dalej organ wyjaśnił, że ustawa o pomocy społecznej nakłada również obowiązki na osoby i rodziny korzystające z tej pomocy, które w myśl art. 4 są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. W myśl zaś normy art. 11 ust. 2 ustawy, brak współdziałania świadczeniobiorcy z pracownikiem socjalnym może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia (art. 11 ust. 2 ustawy). Zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, także kosztów pogrzebu. Przyznanie stronie pomocy jest uzależnione od sytuacji materialnej strony, ogólnych zasad wyrażonych w art. 3 ust. 3 i 4 ustawy, potrzeb innych osób korzystających z pomocy społecznej oraz możliwości finansowych MOPS. Udzielana pomoc nie może stanowić stałego źródła utrzymania, bowiem przyznawana pomoc pełni jedynie funkcję wspierania a nie zastępowania podejmowanych wysiłków. Organy pomocy społecznej są natomiast uprawnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń. Kolegium wskazało, że skarżący objęty jest systematyczną pomocą za strony MOPS i jego sytuacja jest dobrze znana organowi. Ze względu na ograniczone środki finansowe w 2012 r. nie udzielił pomocy na zakup odzieży i obuwia także innym świadczeniobiorcom. Podejmując zaskarżoną decyzję, organ wziął pod uwagę sytuację wnioskodawcy, zgłoszoną potrzebę, ale też własne możliwości finansowe i potrzeby innych osób z terenu objętego działaniem, nadto uwzględnił, że zgłoszona potrzeba może zostać zaspokojona przez inne organizacje działające na terenie Bełchatowa. Podniósł, że środki jakimi dysponuje MOPS są ograniczone, bowiem na realizację zadań własnych w 2012 r. MOPS dysponował środkami z budżetu gminy w łącznej wysokości 1.275.227 zł, z czego w okresie styczeń-październik wydatkowano 1.003 370,99 zł. Z pozostałej kwoty tj. 271.856 zł w pierwszej kolejności zabezpieczono środki na zdarzenia losowe – 14.000 zł, na koszty pogrzebów 10.000 zł, na posiłki w szkołach, jadłodajni i ŚDS – 25.600 zł, na opał 170.000 zł, na paczki dla dzieci 4.500 zł, na zobowiązania z tytułu niezakończonych do końca października 2012 r. postępowań 7.000 zł. Do wydatkowania na pozostałe zasiłki celowe na listopad i grudzień 2012 r. pozostała kwota 40.756 zł tj. 20.378 zł miesięcznie. Z tej kwoty 15.378 zł przeznaczono na zasiłki celowe na posiłki w ramach programu, a pozostałą kwotę 5.000 zł miesięcznie przeznaczono na zasiłki celowe poza programem. Organ ustalił średnią wysokość zasiłków celowych na kwotę ok. 170 zł, przy czym wskazał, że znaczna część postępowań dotyczących przyznawania zasiłków celowych na listopad 2012 r. nie została zakończona, a wnioski są w trakcie realizacji. Wskazał, że R. P. w 2012 r. przyznano zasiłki celowe na zakup posiłków w ramach realizacji programu Pomoc państwa w zakresie dożywiania na łączną kwotę 1.350 zł, zasiłki okresowe na łączną kwotę 2.976,50 zł, zasiłki celowe na zakup gazu na łączną kwotę 550 zł, a zatem strona nie pozostaje bez wsparcia organu pomocy społecznej i nie jest traktowana gorzej od innych podopiecznych. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] grudnia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł R. P., powielając argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wniosło o jej oddalenie. Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 21 maja 2013 r., II SA/Łd 151/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s., w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy, na mocy art. 39 ust. 2 u.p.s., może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Co do zasady prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł (tzw. kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej) przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2 – 15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Zasiłek celowy należy do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, że organ w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w art. 39 ust. 1 u.p.s. może, lecz nie musi go przyznać. Rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy społecznej, organ winien brać pod uwagę zarówno cele pomocy społecznej określone w ustawie, jak i możliwości finansowe w zakresie udzielenia pomocy. Zasiłek celowy jest świadczeniem pieniężnym zależnym od spełnienia kryterium dochodowego, ma charakter pomocy doraźnej i jest przyznawany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, tj. potrzeby usprawiedliwionej ze względu na zachowanie życia, zdrowia, a także pełnienia ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienia funkcji członka rodziny. Ustawodawca wymienia niezbędne potrzeby bytowe jedynie przykładowo, a ich ocena powinna przebiegać z uwzględnieniem celów i zasad pomocy społecznej. Bezspornym w sprawie jest, że wysokość dochodu skarżącego nie przekracza kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej oraz że skarżący jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku. Z powołanych informacji wynika, że zaistniały okoliczności wymienione w art. 7 u.p.s., warunkujące udzielenie pomocy społecznej, której jednak organ nie udzielił. Zdaniem Sądu I instancji organy trafnie i rzeczowo wyjaśniły stronie przesłanki, które zadecydowały o odmowie przyznania zasiłku celowego. Przede wszystkim powołały się na ograniczoną ilość środków finansowych przeznaczonych na świadczenia pomocowe, która spowodowała, że w roku 2012 r. żaden wniosek o pomoc na zakup odzieży czy obuwia nie został uwzględniony. Kryterium rozdzielania środków między beneficjentów zostało więc w tym zakresie wyznaczone jednakowo dla wszystkich wnioskujących i trudno tym samym zarzucić organowi nierówne traktowanie swoich podopiecznych. Nadto, udzielenie pomocy w pewnych przypadkach wyczerpuje się również poprzez wskazanie beneficjentom możliwości zaspokojenia swoich potrzeb przy wykorzystaniu innych form pomocy, co też miało miejsce w niniejszej sprawie. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że skarżący został poinformowany o możliwości skorzystania z pomocy innych instytucji, które świadczą pomoc przy wyposażaniu osób potrzebujących w odzież i obuwie tj. Polski Komitet Pomocy Społecznej, Chrześcijańska Służba Charytatywna, PCK. Organy pomocowe posiadają uprawnienia do dysponowania przyznanymi środkami na realizację zadań własnych. Sądowa kontrola decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej nie sięga jednak do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej. Kontrola możliwości finansowych organu, jak również sposobu rozdysponowywania środków wykracza bowiem poza kognicję sądu wyznaczoną przepisem art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 116/10 publ. LEX nr 594935). Dlatego też, w sytuacji, gdy z uwagi na ograniczoną ilość środków pieniężnych organ pomocowy odmawia finansowania jednej z form niedostatku, to brak jest możliwości poddania tego postanowienia sądowej kontroli i tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia granic uznania administracyjnego. Sytuacja finansowa skarżącego jest niewątpliwie trudna, jednakże nie może on oczekiwać, że pomoc społeczna zapewni mu wszelkie środki utrzymania, zwłaszcza gdy uwzględni się fakt, że liczba osób potrzebujących wsparcia ze strony organów pomocowych ciągle rośnie. Rolą pomocy społecznej jest udzielenie beneficjentom pomocy i swego rodzaju wsparcia w dążeniu do przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których nie są oni w stanie samodzielnie pokonać. Świadczenia z pomocy społecznej nie mogą być jednak traktowane jako stałe źródło dochodu. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 maja 2013 r., II SA/Łd 151/13, wniósł R. P., reprezentowany przez radcę prawnego ustanowionego w ramach prawa pomocy. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a., polegające na niesłusznym uznaniu, że organ administracji wydając zaskarżoną decyzję oparł ją na dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego i przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i zebranym w sprawie materiałem dowodowym; 2. przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 1 - 4, art. 7 pkt 4 i 14, art. 39 ust. 1 i 2, art. 40 ust. 1 u.p.s. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o przyznanie kosztów świadczonej skarżącemu z urzędu pomocy prawnej, które to koszty nie zostały zapłacone w całości ani w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że odmawiając przyznania skarżącemu zasiłku celowego na zakup ciepłej odzieży przed okresem zimowym organ administracji naruszył podstawowe założenia ustawy o pomocy społecznej. Należy bowiem wskazać, że brak ciepłych ubrań i butów spowodowany był zdarzeniem losowym w postaci zniszczenia odzieży wskutek warunków pogodowych i braku ogrzewania poprzedniej zimy. Fakty te nie zostały wzięte pod uwagę przez organ administracji i Sąd. Nie ulega wątpliwości, że organ administracji wydając decyzję w przedmiocie przyznania zasiłku celowego kieruje się obiektywnymi, ale jednak określanymi przez siebie przesłankami. Musi także uwzględniać wysokość środków pieniężnych jakie ma do dyspozycji. Jednakże wydawane decyzje muszą brać przede wszystkim pod uwagę potrzeby interesantów i we właściwy sposób kwalifikować ich wnioski. Pomimo tego, że skarżący składał wniosek o przyznanie mu zasiłku celowego na zakup odzieży i obuwia (a żaden z takich wniosków nie był uwzględniany), to jednak jego potrzeby wynikały ze zdarzenia losowego, jakie spotkało go rok wcześniej, i którego skutki odczuwał w listopadzie 2012 r. Zniszczenie odzieży skarżącego było takim zdarzeniem i tak też winno być zakwalifikowane w ramach przyznawania zasiłków celowych. Na ten cel MOPS w Bełchatowie zabezpieczył w okresie listopad-grudzień 2012 r. kwotę 14.000 zł. Tym samym istniały środki, które można było przeznaczyć na pomoc skarżącemu. Odnosząc się do twierdzeń Sądu I instancji i organu administracji o możliwości uzyskania przez skarżącego pomocy materialnej z innych źródeł (PCK itp.) autor skargi kasacyjnej wskazał, że przy utracie praktycznie wszystkich ubrań na zimę skarżący, pomimo starań, nie miał możliwości uzyskania wystarczającej pomocy. Dlatego też składał wnioski i ubiegał się o pomoc także z MOPS w Bełchatowie. Powyższe błędy w ustaleniu stanu faktycznego wynikają z niewłaściwego przeprowadzenia postępowania przez organ administracji. Skarżącemu nie zapewniono właściwego udziału w postępowaniu – utrudniano i ograniczono dostęp do dokumentacji prowadzonego postępowania administracyjnego, co miało wpływ na wynik postępowania i zostało potwierdzone podczas kontroli przeprowadzonej przez Urząd Wojewódzki w Łodzi. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została udzielona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., w związku z czym rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Naruszenia art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. skarżący kasacyjnie upatruje w tym, że organ administracji wydając zaskarżoną decyzję oparł ją na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego i przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i zebranym w sprawie materiałem dowodowym. W szczególności, zdaniem autora skargi kasacyjnej, organ nie wziął pod uwagę, że brak ciepłych ubrań i butów spowodowany był zdarzeniem losowym w postaci zniszczenia odzieży wskutek warunków pogodowych i braku ogrzewania poprzedniej zimy, oraz że przy utracie praktycznie wszystkich ubrań na zimę skarżący, pomimo starań, nie miał możliwości uzyskania wystarczającej pomocy z innych źródeł, dlatego też składał wnioski i ubiegał się o pomoc także z MOPS w Bełchatowie. Przy takiej konstrukcji zarzutu kasacyjnego zauważyć należy, że wynikający z art. 133 § 1 p.p.s.a. obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy administracyjnej oznacza jedynie zakaz wyjścia przez sąd poza materiał znajdujący się w tych aktach, a przykładem naruszenia tego przepisu mogłoby być przyjęcie jakiegoś faktu nieznajdującego żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy, bądź też dowodu niedopuszczonego w trybie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. Tak długo natomiast, jak długo sąd mieści się w powyższych granicach, ewentualne błędy w ustaleniu faktów na podstawie akt sprawy będą błędnym przedstawieniem stanu sprawy, czyli naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Skarżący kasacyjnie nie podaje żadnego faktu, który mógłby świadczyć o tym, że Sąd I instancji naruszył zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy lub że akta sprawy były niekompletne. Zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. należy w tej sytuacji uznać za nieusprawiedliwiony. Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a., stwierdzić należy, że organy obydwu instancji, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie zakwestionowały potrzeby zaopatrzenia skarżącego w odzież zimową. Stwierdziły jedynie, że w 2012 r. na ten cel nie przeznaczyły żadnych środków, bowiem potrzeby osób uprawnionych do pomocy społecznej w tym zakresie mogą być realizowane ze źródeł innych niż zasiłki celowe wypłacane ze środków publicznych. Organ I instancji stwierdził, że pracownik socjalny informował skarżącego kasacyjnie, że ma on możliwość skorzystania z pomocy innych instytucji w zakresie nabycia obuwia i odzieży (Polski Komitet Pomocy Społecznej, Chrześcijańska Służba Charytatywna), a także uzyskania pomocy w formie paczki z PCK, przy czym podawane były miejsca i terminy wydawania obuwia i odzieży na terenie Bełchatowa. Zarzut polegający na tym, że skarżący kasacyjnie, pomimo starań, nie miał możliwości uzyskania wystarczającej pomocy z innych źródeł, dlatego składał do organu wnioski o zasiłek celowy na zakup obuwia i odzieży, mógłby okazać się zasadny jedynie wówczas, gdy skarżący z oferowanej mu przez organ pomocy rzeczowej z innych źródeł rzeczywiście skorzystał i okazałoby się, że mimo to zgłasza jeszcze jakieś konkretne niedostatki w zakresie odzieży lub obuwia, które nie mogły być w ten sposób zaspokojone. Takiej staranności w trosce o zaspokojenie swoich potrzeb życiowych skarżący kasacyjnie jednak nie wykazał. Nie jest też zdarzeniem losowym, jak twierdzi autor skargi kasacyjnej, utrata odzieży na skutek braku ogrzewania w miejscu zamieszkania skarżącego, gdyż nie jest to zdarzenie nagłe, nieprzewidywalne. Z pewnością nie na okoliczność takich zdarzeń organ rezerwował kwotę 14.000 zł w pozycji "zdarzenia losowe." A nie ma wątpliwości co do tego, że zakup odzieży w 2012 r. nie był finansowany ze środków publicznych, co także ma swoje systemowe umocowanie. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 2 u.p.s., pomoc społeczną organizują organy administracji rządowej i samorządowej, współpracując w tym zakresie, na zasadzie partnerstwa, z organizacjami społecznymi i pozarządowymi, Kościołem Katolickim, innymi kościołami, związkami wyznaniowymi oraz osobami fizycznymi i prawnymi. W ramach tak ujętego partnerstwa organ mógł część zadań z zakresu pomocy społecznej realizować przy pomocy podmiotów, o których mowa w cytowanym przepisie, do których odsyłał skarżącego w celu zaspokojenia jego potrzeb bytowych. Nie jest więc usprawiedliwiony zarzut, że odmawiając przyznania skarżącemu zasiłku celowego na zakup ciepłej odzieży przed okresem zimowym, organ administracji naruszył podstawowe założenia ustawy o pomocy społecznej, jeśli w ramach wspomnianego partnerstwa część ustawowych zadań organów publicznych mogły wypełnić podmioty niepubliczne, a organ publiczny pozostające w jego dyspozycji środki mógł przeznaczyć na inne cele, poszerzając tym samym lub zwiększając zakres pomocy społecznej. Skarżący kasacyjnie nie wykazał też, a w szczególności nie podnosił tego na wcześniejszych etapach postępowania, że miał utrudniony dostęp do akt sprawy i że to było powodem niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego. W skardze R. P. podnosił jedynie, że wywiad środowiskowy był uzupełniany telefonicznie lub w siedzibie organu, z powodu braku dostępu pracowników pomocy społecznej do miejsca jego zamieszkania. Przyczyny tego stanu rzeczy wyjaśnił natomiast sam skarżący. W piśmie z dnia 13 listopada 2013 r. potwierdził zresztą wprost, że zapoznał się z aktami sprawy. Zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego – art. 3 ust. 1 - 4, art. 7 pkt 4 i 14, art. 39 ust. 1 i 2, art. 40 ust. 1 u.p.s. – nie zostały w ogóle uzasadnione, co zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny z ich oceny. "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Nie zwalnia to jednak skarżącego z powinności uzasadnienia podstaw kasacyjnych (art. 176 p.p.s.a.). Brak przytoczenia motywów zarzutu naruszenia przez zaskarżony wyrok określonego przepisu prawa uniemożliwia odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do takiego zarzutu. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego zastępowanie skarżącego w formułowaniu uzasadnienia podstaw kasacyjnych" (zob. wyrok NSA z dnia 19.10.2012 r., I OSK 1243/11, LEX nr 1404094). Mając więc na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku. Nie mógł orzekać natomiast o wynagrodzeniu pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy, gdyż zgodnie z art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a. jest to kompetencja Sądu I instancji.