II OSK 2119/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska (spr.) Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 191/13 w sprawie ze skargi I. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 21 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie ze skargi I. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Lubochnia z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim na rzecz I. Z. kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Wójt Gminy Lubochnia odmówił I. Z. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki nr ewid. [...] – obręb 6 – [...] I, położonej w miejscowości [...] I, gm. Lubochnia. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że teren inwestycji oznaczony we wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z zm.; dalej: u.p.z.p.). Podniósł, że w sprawie nie zostały łącznie spełnione przesłanki z art. 61 u.p.z.p., albowiem nie został zrealizowany warunek wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organ I instancji wyjaśnił, że przeprowadzona analiza sprawy wykazała, iż brak jest zabudowy stanowiącej "dobre sąsiedztwo" pozwalające na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie charakterystyki urbanistycznej i architektonicznej. Wskazał przy tym, że przeprowadzona na podstawie istniejącej w sąsiedztwie zabudowy: mieszkaniowej wielorodzinnej, usługowej (handel, drobne usługi, Klub Wojskowy, Centrum Pomocy Rodzinie, Kaplica Rzymskokatolicka z plebanią), garaży oraz zabudowań terenu zamkniętego, analiza wykazała, że nie jest możliwe określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Żadna z sąsiednich działek, dostępnych z tej samej drogi publicznej, nie jest zabudowana zabudową mieszkaniową jednorodzinną, a zatem planowana inwestycja nie będzie stanowiła kontynuacji istniejącej na terenie analizowanym funkcji, wyznaczonej przez zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, usługową, jak i teren zamknięty. Dodał że wskazywany przez wnioskodawcę budynek plebanii nie jest wolnostojącym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, mieszkanie księdza znajduje się w zabudowie zwartej, między kaplicą rzymskokatolicką a obiektem Klubu Wojskowego i Centrum Pomocy Rodzinie. Przeznaczenie, parametry i gabaryty plebanii ściśle związane są z funkcją sakralną (usługi kościelne) i wraz z kaplicą stanowią całość architektoniczną i funkcjonalną. Pobliskie osiedle składające się z budynków mieszkalnych wielorodzinnych i zabudowy uzupełniającej, zdaniem organu I instancji, nie pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego, bowiem osiedle to stanowi całość architektoniczno-urbanistyczną poprzez jednorodność funkcji podstawowej i uzupełniającej. Z kolei znajdujące się na pobliskim terenie zamkniętym obiekty wojskowe, z uwagi na swe przeznaczenie (wykorzystywane wyłącznie na potrzeby jednostki wojskowej), nie mogą stanowić podstawy do ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Jest to również całość architektoniczno-budowlana i nie stanowi kontynuacji funkcji dla planowanych budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Organ I instancji ustalił ponadto, że teren objęty wnioskiem wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, a zatem w sprawie nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. W odniesieniu do stanowiska inwestora, wedle którego teren inwestycji nie podlega ochronie, albowiem w liniach rozgraniczających teren inwestycji znajduje się teren zurbanizowany (Bp), organ I instancji podniósł, że teren objęty wnioskiem i sąsiadujący z nim teren leśny w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Lubochnia znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem ZP - zieleń parkowa, nadto grunty leśne znajdujące się na działce nr [...] nie uzyskały zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne w procedurze ustalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wprawdzie decyzją Starosty Powiatu Tomaszowskiego z dnia [...] czerwca 2011 r. zatwierdzono zmianę klasyfikacji gruntów na przedmiotowej działce w ten sposób, że część kontury klasyfikacyjnej Ls zmieniono na Bp, ale zdaniem organu I instancji zgoda za zmianę przeznaczenia gruntów może nastąpić jedynie w procedurze ustalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu I instancji grunty w liniach rozgraniczających teren inwestycji wymagają zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. W odwołaniu od powyższej decyzji I. Z. podniósł, że jego wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji dotyczył jedynie części działki nr [...] o pow. ok. 3220 m2 (nieklasyfikowany teren zurbanizowany Bp, który nie jest gruntem rolnym ani leśnym), który nie podlega ochronie w myśl ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji jest możliwe jedynie przy spełnieniu wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Decyzja wydawana w tym przedmiocie nie zależy od uznania organu gminy, a brak którejkolwiek z przesłanek wyłącza możliwość ustalenia warunków zabudowy. Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi potrzeba odnoszenia się do możliwości wpisania się projektowanej zabudowy w istniejący stan zabudowy na obszarze znajdującym się w sąsiedztwie działki objętej postępowaniem, albowiem występuje prawna przeszkoda do ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia strony. Kolegium wskazało, że według ewidencji gruntów działka oznaczona nr [...] stanowi grunt leśny Ls o powierzchni 0,8386 ha i tereny niezabudowane Bp o pow. 0,3867 ha. Okoliczność, że projektowana zabudowa ma być ulokowana jedynie na części działki, w skład której wchodzą grunty oznaczone symbolem Bp nie ma przesądzającego znaczenia. Ustalenie warunków zabudowy odnosi się bowiem do działki objętej wnioskiem w całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana czy zagospodarowana. Wchodzące w skład działki wnioskodawcy grunty leśne wymagają zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne, a zgoda ta może zostać wydana jedynie w procedurze ustalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), dlatego też w sprawie zachodzi przesłanka uniemożliwiająca ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi I. Z., wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wskazał, że powierzchnia działki nr [...] wynosi 1,2253 ha, z czego część o powierzchni 0,8386 ha to las, a pozostała część o pow. 0,3867 ha to zurbanizowany teren niezabudowany. Wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy objęto teren zurbanizowany o powierzchni ok. 0,3220 ha, bowiem pozostała część o pow. ok. 0,0647 ha stanowi ciąg komunikacyjny (pieszo-jezdny) o szerokości 9 m. Teren inwestycji został oznaczony na kopii mapy określającej granice inwestycji i nie obejmował terenów leśnych. Skarżący uznał za nieuprawnione stwierdzenie, że wniosek dotyczy całej działki nr [...], albowiem to inwestor określa na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. granice terenu objętego wnioskiem. Zdaniem skarżącego brak jest podstaw prawnych, by organ w toku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy narzucał inwestorowi granice terenu inwestycji, jaki obejmować ma wniosek inwestora. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wniosek o oddalenie skargi złożył również w odpowiedzi na skargę uczestnik postępowania – Wojewódzki Sztab Wojskowy w Łodzi. Wyrokiem z dnia 21 maja 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Lubochnia z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]. W ocenie Sądu I instancji analiza dokumentów zgromadzonych w ramach niniejszego postępowania administracyjnego i ocena ustalonych okoliczności w świetle obowiązującego prawa nie uzasadniała stanowiska organów administracji o braku spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., co skutkowało koniecznością uchylenia kwestionowanych rozstrzygnięć. Organy administracji nie uwzględniły woli inwestora wyrażonej we wniosku inicjującym postępowanie, wskazującej na zamiar inwestowania jedynie na tej części działki nr [...], która nie ma charakteru leśnego, a sklasyfikowana została jako przeznaczona pod zabudowę i oznaczona symbolem Bp. Sąd I instancji podkreślił, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określają zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy (art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Odnoszą tym samym zmianę zagospodarowania i ustalanie warunków zabudowy do "terenu", a nie wydzielonej geodezyjnie "działki ewidencyjnej". Co do zasady, ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.). Deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasada wolności zagospodarowania też posługuje się "terenem" jako przestrzenią, w której każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Ustawodawca, tak jak w wyżej przytoczonych regulacjach ogólnych, również w przepisach szczególnych, dotyczących ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, z pełną konsekwencją posługuje się jednolitą terminologią "terenu". Tak też warunki określone przepisem art. 61 ust. 1 u.p.z.p., których łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji, odnoszą się do "terenu" nie wyłączając pkt 4 który stanowi, by teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Pojęcie "terenu" należy odnosić w ocenie Sądu I instancji do "terenu inwestycji", który określa inwestor. Zgodnie z regulacją art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, który powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. W świetle powyższych regulacji Sąd I instancji uznał, że uzasadnione jest twierdzenie, iż brak jest ustawowych ograniczeń do objęcia wnioskiem jedynie części działki strony. Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby naruszenie zasady wolności zabudowy. Ograniczenie prawa własności, jakim jest prawo do swobodnej zabudowy własnej nieruchomości, powinno wynikać wprost z przepisów ustawy. Uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od ujęcia we wniosku całości działki stanowi w istocie rozszerzającą wykładnię przepisu art. 61 ust. 1, ingerującą w prawa właściciela, a tym samym niezgodną z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Sąd I instancji podkreślił ponadto, że organ administracji związany jest wnioskiem strony o ustalenie warunków zabudowy, nie może go ani modyfikować, ani interpretować w sposób niezgodny z intencjami wnioskodawcy. Organ ustalający warunki zabudowy jest związany wnioskiem inwestora, z tym że bezwzględnie związany jest rodzajem inwestycji wskazanej przez inwestora, natomiast nie jest w ten sposób związany wskazanymi przez inwestora poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany. Granicę, do której organ jest związany wnioskiem inwestora, wyznacza przeznaczenie projektowanego obiektu budowlanego oraz funkcję jaką ma pełnić. Jeżeli natomiast chodzi o parametry techniczne obiektów budowlanych takie jak, np. wysokość budynku, ilość kondygnacji, linię architektoniczną, geometrię dachu, to mogą być ustalone w decyzji o warunkach zabudowy w sposób odmienny od wskazanego we wniosku inwestora. Dopiero bowiem analiza zasad i warunków zabudowy i zagospodarowania danego terenu, sporządzona w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. daje podstawę do określenia wymagań dotyczących planowanej zabudowy, które następnie będą precyzowane w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Konkludując Sąd I instancji stwierdził, że organ jest związany wyznaczonymi we wniosku granicami terenu inwestycji i w tym zakresie winien dokonać oceny pod kątem spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim. Zaskarżając wyrok w całości i zarzuciło mu naruszenie: - art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) poprzez błędną ich wykładnię, skutkujące nieuzasadnionym uchyleniem decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., w sytuacji, gdy skarga podlegała oddaleniu stosownie do art. 151 p.p.s.a., - naruszenie art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. poprzez wadliwą ocenę, a następnie wiążące wskazania co do dalszego kierunku postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że teren inwestycji to obszar konkretnie określonej działki według oznaczeń w ewidencji gruntów, nie zaś jedynie jej części, która w wyniku realizacji inwestycji byłaby faktycznie zabudowana w związku z tym organ nie ma możliwości wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jeżeli chociażby część działki, na której jest planowana inwestycja, wymaga zmiany przeznaczenia na cele nieleśne. Zdaniem skarżącego organu zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi odnośnie pojęcia "teren inwestycji" istotnie odbiega od ugruntowanej w orzecznictwie wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. i z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W ocenie skarżącego organu nie sposób w związku z powyższym zaakceptować wskazań Sądu I instancji co do dalszego prowadzenia postępowania w sprawie. Skarżący kasacyjnie podniósł również, że z uwagi na to, iż organ jest zgodnie z zasadą dyspozycyjności związany wnioskiem strony, nie sposób przyjąć za Sądem I instancji, że organ ustalający warunki zabudowy nie jest związany parametrami, cechami projektowanej zabudowy wskazanymi przez inwestora. Wskazując na powyższe, Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi I. Z. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewódzki Sztab Wojskowy w Łodzi wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. I. Z. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności z art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczącej błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. zwana dalej u.p.z.p.) w związku z art. 7 ust. 1 i 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm., zwaną dalej ustawą o ochronie gruntów) stwierdzić należy, że nie jest on oparty na usprawiedliwionych podstawach. Zasadniczy problem zawarty w tym zarzucie dotyczy rozumienia pojęcia "teren inwestycji". W ocenie skarżącego kasacyjnie przez teren inwestycji należy zawsze rozumieć konkretną działkę ewidencyjną, na której ma być zlokalizowana inwestycja. Podkreślić należy, co uczynił Sąd I instancji, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określając zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalania ich zasad zagospodarowania i zabudowy w art. 1 ust. 1 pkt 2 posługuje się pojęciem terenu. Także inne przepisy powołanej ustawy odwołują się do pojęcia "terenu" ( art. 4 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1, art. 6 ust 2 pkt 1). Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 61 ust 1 pkt 4 u.p.z.p. , w którym użyto również pojęcia "teren". Ustawodawca w u.p.z.p. nie zawarł jednak legalnej definicji terenu. W art. 2 pkt 12 u.p.z.p. zdefiniowano natomiast pojęcie działki budowlanej, przez które należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. W definicji tej ustawodawca nie zrównuje pojęcia "działki budowlanej" z pojęciem "działki ewidencyjne". Zauważyć należy, że art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, iz ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, który powinien zawierać między innymi określenie granic terenu objętego wnioskiem przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Przepis ten posługuje się także pojęciem teren, przez który należy rozumieć nie tylko działkę ewidencyjną, ale także kilka działek ewidencyjnych lub część działki ewidencyjnej. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że przyjęcie odmiennego stanowiska, a w szczególności rozumienie pojęcia terenu tylko i wyłącznie jako jednej działki ewidencyjnej, mogłoby prowadzić do ograniczenia prawa własności poprzez nieuzasadnione, nie zakreślone granicami ustawy prawo do zagospodarowania własnej nieruchomości. W rozpoznawanym przypadku cała działka ewidencyjna o nr [...] ma powierzchnię 1,225 ha, z czego 0,8386 ha stanowi grunt leśny, a 0,3867 ha to tereny oznaczone w ewidencji gruntów jako Bp. Wnioskodawca na mapie dołączonej do wniosku o warunki zabudowy granice terenu oznaczył na części działki, która oznaczona jest w ewidencji gruntów jako Bp. Twierdzenie więc organu, że w przypadku, gdy pozostała część działki ewidencyjnej ma przeznaczenie leśne świadczy o braku spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jest w tym konkretnym przypadku nieuprawnione. Nie można podzielić poglądu, że pojęcie "terenu inwestycji" i kwestii zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nieleśne zaprezentowane przez Sąd I instancji odbiega od dotychczas przyjętej w orzecznictwie. Zauważyć bowiem należy, że orzeczenia sądów administracyjnych dotyczące zmiany przeznaczenia gruntów z leśny na nieleśnie (z rolnych na grunty o innym charakterze) dotyczyły, tzw. zwartego obszaru. Między innymi za zwarty obszar rozumiano teren całej działki, na której ma być zlokalizowania inwestycja, ale w sytuacji kiedy w sprawie miał zastosowanie art. 7 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205), a więc kiedy przedmiotem postępowania była kwestia zmiany przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem postępowania są warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, a teren na którym ma być lokalizowana inwestycja nie jest gruntem leśnym, lecz oznaczony jest w ewidencji gruntów jako BP. W związku z tym, że wniosek inwestora dotyczy terenu, który nie stanowi gruntu leśnego powoływanie się przez autora skargi kasacyjnej na art. 7 ust. 2 pkt 1 nie jest uzasadnione. Spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie zwalnia organu administracji od zbadania czy zostały spełnione pozostałe przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Powyższe przesądza o bezzasadności pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącej naruszenia art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. zauważyć należy, że skarżący kasacyjnie nie sprecyzował, czy zarzut ten rozumiany jest jako naruszenie prawa materialnego, czy też naruszenie przepisów postępowania. Skarżący kasacyjnie nie doprecyzował na czym naruszenie tych przepisów miałoby polegać. Zauważyć należy, że rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami i nie ma prawa, aby rozwijać czy też doprecyzowywać stawiane zarzuty kasacyjne. Ponadto podkreślić trzeba, że przedmiotem oceny sądu są jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Jeśli strona nie sformułowała zarzutów zgodnie z powołanymi przepisami, to działający na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonać ich merytorycznej oceny (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012r., II FSK 2630/10, LEX nr 1217405). Stąd też powyższy zarzut skargi kasacyjnej nie może odnieść zamierzonego przez skarżących kasacyjnie skutku. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.