I OSK 1640/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik, Protokolant asystent sędziego Łukasz Mazur, po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S.A. z siedzibą w G. Oddział w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 maja 2013 r. sygn. akt IV SAB/Po 32/13 w sprawie ze skargi K. W. i R. W. na bezczynność E. S.A. z siedzibą w G. Oddział w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 maja 2013 r. (sygn. akt IV SAB/Po 32/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi K. W. i R. W., zobowiązał E. S.A. Oddział w K. do załatwienia wniosku skarżących z dnia [...] listopada 2011 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku i stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: K. i R. W. wnioskiem z dnia [...] listopada 2011 r. zwrócili się do E. S.A. m.in. o udostępnienie kserokopii "wszelkich ewentualnych decyzji, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy (...) linii elektroenergetycznych", których urządzenia znajdują się na działkach rolnych o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], położonych w miejscowości S., a stanowiących własność wnioskodawców. W odpowiedzi, pismem z [...] kwietnia 2012 r. E. S.A. Oddział w K. poinformował wnioskodawców o rodzajach oraz ilości linii i słupów na ww. działkach, numerach stacji transformatorowych zasilanych przez te linie, datach rocznych pobudowania poszczególnych linii oraz datach rocznych modernizacji. Stwierdził również, że nabył, na skutek zasiedzenia, w ograniczonym zakresie prawo do korzystania z nieruchomości wnioskodawców, które w swej treści odpowiada służebności gruntowej oraz że nie może uznać ich roszczeń. W kolejnym piśmie z dnia [...] maja 2012 r. wnioskodawcy zwrócili się o wyjaśnienie, czy - od wybudowania do dnia obecnego - zmieniono położenie urządzeń, stanowiących część linii energetycznej usytuowanej na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] maja 2012 r. E. S.A. Oddział w K. odmówił im udzielenia w tym zakresie informacji. W związku z powyższym, K. W. i R. W. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność E. S.A. Oddział w K. w udzieleniu informacji publicznej. Odpowiadając na skargę E. S.A. Oddział w K., wnosił o jej oddalenie. Zobowiązując - na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.); dalej: "p.p.s.a." – E. S.A. Oddział w K. do załatwienia wniosku skarżących z dnia [...] listopada 2011 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku oraz stwierdzając, że bezczynność ww. podmiotu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał skargę za zasadną. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, dokumenty (kserokopie decyzji), których udostępnienia żądali skarżący posiadały status informacji publicznej. Żądanie dotyczyło bowiem treści dokumentów urzędowych (decyzji administracyjnych), odnoszących się do przedsiębiorstwa Spółki (i jej prawnych poprzedników) i było dostatecznie sprecyzowane. Wspomniane decyzje stanowiły podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych a więc powinny znajdować się w posiadaniu inwestora, a skoro był nim podmiot, realizujący zadania publiczne, to również i te decyzje służyły realizowaniu przez taki podmiot zadań publicznych. Z tego powodu zatem, dostęp do tego rodzaju dokumentów należało traktować, jako dostęp do informacji publicznej. Sąd Wojewódzki podkreślił w tym miejscu, że w świetle art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.), podmiotami obowiązanymi do udzielenia takiej informacji są nie tylko szeroko rozumiane "władze publiczne", ale także "inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Termin "zadania publiczne" jest przy tym szerszy od zakresu terminu "zadania władzy publicznej". Pierwsze z tych pojęć abstrahuje bowiem od elementu podmiotowego, co oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane także przez podmioty niemające statusu władzy publicznej. Zadania publiczne są przy tym realizowane powszechnie i użytecznie dla ogółu, służąc zarazem osiąganiu celów wskazanych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i ustawach. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, dostęp do zasobów energetycznych ma również podstawowe znaczenie, z punktu widzenia zarówno poszczególnych jednostek, jak i całego społeczeństwa, w tym także z perspektywy suwerenności i niepodległości państwa. Obowiązkiem władz publicznych jest zatem zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju i zadanie to jest realizowane zarówno przez organy administracji publicznej, jak i inne podmioty, do których należy również zaliczyć przedsiębiorstwa energetyczne, które de facto posiadają status zbliżony do przedsiębiorstw użyteczności publicznej. Sąd wskazał także, że nadany takim przedsiębiorstwom i ich przedstawicielom, szeroki krąg uprawnień, w zestawieniu z brzmieniem art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059) – w którym mowa o polityce energetycznej i bezpieczeństwie energetycznym państwa – a także rola, jaką odgrywają w systemie gospodarczym kraju, uzasadnia wniosek, że wykonują one zadania publiczne - w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a zatem są podmiotami obowiązanymi do udostępniania informacji publicznej. Ponadto, Sąd Wojewódzki uznał, że żądana informacja nie stanowiła informacji przetworzonej, a ponadto, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2013 r. (sygn. akt I OSK 102/13) stwierdził, iż określenie podmiotu, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jako oddziału spółki akcyjnej, nie niweczyło skuteczność samego wniosku. Takie określenie podmiotu, zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, było bowiem dopuszczalne, gdyż w analizowanym zakresie, również oddział spółki prawa handlowego, dysponował zdolnością administracyjnoprawną i sądową. Konkludując, Sąd Wojewódzki przyjął, iż ponieważ żądane przez K. W. i R. W. informacje miały charakter informacji publicznej, do której udzielenia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, był zobowiązany E. S.A. Oddział w K. a z obowiązku tego (do dnia wyrokowania) się nie wywiązał, podmiot ten pozostawał w stanie bezczynności. Zważywszy przy tym, że ww. stan trwał ponad szesnaście miesięcy, Sąd Wojewódzki stwierdził, że bezczynność w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W skardze kasacyjnej E. S.A. Oddział w K., zaskarżając powyższy wyrok w całości, zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu naruszenie: 1. przepisów postępowania, to jest: art. 58 § 1 pkt. 5 i § 3 w zw. z art. 25 § 1 i 3 p.p.s.a., 2. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 3 lit. a tiret u.d.i.p. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie wnosił o stwierdzenie nieważności przywołanego wyżej wyroku na podstawie art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., ewentualnie o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono, że skarga, wniesiona przez K. i R. małżonków W. powinna być odrzucona - na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż wniesiono ją bez wyczerpania obowiązującego trybu, uregulowanego w art. 52 § 1 - 4 p.p.s.a. Odnosząc się natomiast do kwestii prawnomaterialnych, autor skargi kasacyjnej twierdził, że E. S.A. byłaby zobowiązana do udostępniania informacji publicznych w przypadku, gdyby była "władzą publiczną" lub - jako spółka kontrolowana przez Skarb Państwa - wykonywałaby "zadania publiczne" (tj. "zadania władzy publicznej"), albo dysponowałaby majątkiem publicznym. Tymczasem, E. S.A. jest spółką prawa handlowego, kontrolowaną przez spółkę występującą pod nazwą E. S.A. (100% akcji), której to dopiero spółki właścicielem jest Skarb Państwa (ok. [...]%). Zatem, E. S.A. nie jest podmiotem, mieszczącym się w kategorii władzy publicznej, gdyż nie jest ani organem państwowym, ani samorządowym czy innym podmiotem sprawującym w ich imieniu funkcje publiczne. Zwracano też uwagę, że przedmiotem skargi skarżący uczynili bezczynność takiego podmiotu jak E. SA Oddział w K., choć żądanie dotyczyło udostępnienia decyzji, dotyczących lokalizacji urządzeń energetycznych na ich nieruchomościach. Treść wniosku odnosiła się więc do dokumentów, znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej, która prowadzona była przez właściwy organ administracji publicznej podczas, gdy niedopuszczalne jest stosowanie przepisów u.d.i.p. do informacji publicznej, które są osiągalne w innym trybie lub też są w posiadaniu organu, który je wytworzył. Podkreślano też, że informacje, których udostępnienia żądali wnioskodawcy, stanowiły tajemnicę strony przeciwnej, gdyż kwestia umiejscowienia urządzeń przesyłowych między stronami może być kwestią sporną a zatem ujawnienie tych danych, w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p, stanowiłoby działanie na szkodę skarżącego kasacyjnie. Podkreślono także, że oddział spółki akcyjnej nie spełniał kryteriów określonych w art. 4 ust. 1 pkt. 5 u.d.i.p., zatem nie mógł być uznany za jednostkę organizacyjną, o której mowa w art. 25 § 3 p.p.s.a. K. i R. małżonkowie W. w piśmie procesowym z dnia 14 października 2013 r. wnosili o oddalenie skargi kasacyjnej wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, a które okazały się jednak nieuzasadnione. Na wstępie wyjaśnić należy, że w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła przesłanka z art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a., to jest nieważność postępowania z uwagi na brak zdolności sądowej lub procesowej przez stronę, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo braku należytego umocowania pełnomocnika strony. W analizowanej sprawie strony były reprezentowane przez należycie umocowanych pełnomocników i nie wykazano też, aby spółka E. S.A., albo jej oddział nie miały właściwych organów. Niniejsze postępowanie toczyło się zaś w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która jest ustawą szczególną w stosunku m.in. do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi P.p.s.a. Przepis art. 4 u.d.i.p. zobowiązuje bowiem do udostępniania informacji publicznej władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, których szczegółowe wyliczenie przedstawia w ust. 1, nadto organizacje związkowe i pracodawców, partie polityczne (ust. 2). W art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy wskazano też podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz inne osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W zakresie podmiotowym jest to więc regulacja prawna specyficzna, a przy tym niezwykle pojemna, obejmująca swoim zakresem również Oddział Spółki, przeciwko któremu skierowano skargę. Oddział spółki akcyjnej jest bowiem wprawdzie jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, ale przepisy prawa pozwalają na nią nałożyć obowiązki lub przyznać uprawnienia lub skierować nakazy i zakazy, a także stwierdzić albo uznać uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa. Ta zaś cecha wyposaża tego rodzaju jednostkę, niebędącą żadnym z podmiotów wymienionych w art. 25 § 1 i 2 P.p.s.a., w zdolność sądową (art. 25 § 3 P.p.s.a.). Nadmienić w tym miejscu wypada, że stanowisko dostrzegające potrzebę modyfikacji reguł, dotyczących zdolności podmiotów występujących w charakterze stron postępowania sądowoadministracyjnego, toczonego na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej pojawiło się już w orzecznictwie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 102/13, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt I OZ 811/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt IV SAB/Gl 146/12, wszystkie publikowane w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W orzeczeniach tych wyrażany został pogląd, który podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, że oddział spółki akcyjnej, a nawet jej organ, jest podmiotem wyposażonym w zdolność sądową w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej. Może być bowiem traktowany jako organ - w rozumieniu art. 32 P.p.s.a. - a zatem w znaczeniu funkcjonalnym, wynikającym z charakteru wykonywanych zadań należących do zakresu zadań publicznych, co w rezultacie uzasadnia przyznanie mu przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, w rozpatrywanym przypadku nie mogło również nastąpić odrzucenie skargi z powodu niewyczerpania przez wnioskodawców trybu odwoławczego. W sprawach z zakresu bezczynności postępowania w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie jest bowiem wymagane poprzedzenie skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a.). Brak jest również innych środków, które strona w takim przypadku byłaby zobowiązana wyczerpać. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (art. 37 § 1) nie mają zastosowania w sprawach dostępu do informacji publicznej (poza wąskim zakresem odnoszącym się do decyzji odmownej i umarzającej postępowanie), natomiast wyżej przywołane przepisy p.p.s.a. dotyczą sytuacji gdy zaskarżone zostają akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, 4a p.p.s.a. albo innych aktów (a nie stanu bezczynności). Nadmienić przy tym wypada, że sam zarzut dotyczący odrzucenia skargi nie był prawidłowo skonstruowany, gdyż autor skargi kasacyjnej raz wskazywał, że w tym przypadku został naruszony art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (brak właściwości sądu administracyjnego), a innym razem - art. 58 § 1 pkt 6 tej ustawy (niedopuszczalność skargi z innych przyczyn), choć z identyczną argumentacją. Przechodząc do kwestii obrazy prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 oraz art. 6 ust. 3 lit. a tiret pierwszy u.d.i.p., w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że cytowana ustawa nie zawiera w artykule 6 ustępu 3, gdyż artykuł ten składa się tylko z dwóch ustępów. Przyjmując, że autor skargi kasacyjnej miał w tym miejscu na uwadze art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a), wyjaśnić wypada, że przepis ten stanowi o zakresie przedmiotowym informacji publicznej, do którego należy informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych. Zatem jest rzeczą oczywistą, że przepis ten nie mógł mieć w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż wnioskodawcom nie chodziło o tryb działania, a o udostępnienie dokumentów urzędowych - w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tej ustawy. Ponadto podkreślić trzeba, że skarżący był podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Przepis art. 4 u.d.i.p. tej ustawy zobowiązuje do udostępniania informacji publicznej oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, których szczegółowe zawiera ust. 1, nadto organizacje związkowe i pracodawców, partie polityczne (ust. 2). W art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wskazano podmioty reprezentujące inne państwowe osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz inne osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W zakresie podmiotowym, jest więc to regulacja prawna specyficzna a przy tym niezmiernie pojemna. Wchodzi w jej skład zatem oddział spółki akcyjnej, gdyż jest on jednostką organizacyjną, nieposiadającą wprawdzie osobowości prawnej, ale na którą przepisy prawa pozwalają nałożyć obowiązki lub przyznać uprawnienia lub skierować do niej nakazy i zakazy a także stwierdzić albo uznać uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa. Ta zaś cecha – jak słusznie przyjął to Sąd Wojewódzki – wyposaża tego rodzaju jednostkę w zdolność sądową, choć nie została ona wymieniona w art. 25 § 1 i 2 p.p.s.a., zwłaszcza, że oddział spółki akcyjnej jest wpisany do krajowego rejestru sądowego i wyposażony w pewną samodzielność. Istotnym w sprawie był również fakt, że – jak sam skarżący kasacyjnie podał – E. S.A. jest spółką, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą. Jeżeli bowiem przyjąć, że 100% akcji posiada w niej E. S.A., a jej większościowym udziałowcem jest Skarb Państwa, który dysponujący [...]% udziałów, to w takim samym ułamku jest on współwłaścicielem pierwszej ze spółek. Posiada zatem pozycję dominującą - w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm.). Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że w orzecznictwie przyjmuje się, że udział Skarbu Państwa przekraczający 40% w spółce akcyjnej pozwala na przypisanie mu takiej cechy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 317/11, postanowienie tego Sądu z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt I OZ 997/12 i cytowane tam orzecznictwo). Niezależnie od powyższego, należy wskazać, iż w judykaturze utrwaliło się jednolite stanowisko w kwestii zaliczenia przedsiębiorstw energetycznych, do kategorii podmiotów wykonujących "zadania publiczne", które to pojęcie użyte zostało w art. 4 u.d.i.p., a ma znaczenie szersze od zwrotu "zadania władzy publicznej" zawartego w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskie. W tej materii należy więc w całości podzielić stanowisko zajęte przez Sąd I instancji, wyrażone w oparciu o interpretację treści zwrotu "zadań publicznych danego podmiotu". Jeżeli zadania te mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to nie można odmówić im tego przymiotu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05, i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10). A skoro tak, to bez względu na fakt, czy przedsiębiorstwo energetyczne wykonuje zadania w zakresie produkcji energii, czy jej przesyłania, obrotu, czy wreszcie dystrybucji, albo sprzedaży, mimo iż zadania te zostały odrębnie ujęte w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059), bo tak wynika z jej art. 3 pkt 4, 5, 6, 6a, przedsiębiorstwo takie winno być traktowane jako wykonujące zadania publiczne - w rozumieniu omawianej ustawy. Wyjaśnić także trzeba, że obecnie nie toczy się żadne postępowanie, które stwarzałoby możliwość uzyskania przez K. i R. małżonków W. informacji, czy - od momentu wybudowania na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], położonych w miejscowości S., urządzeń stanowiących część linii energetycznych, do dnia obecnego zmieniono ich położenie. Zatem, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, nie można uznać, że przedmiotowe żądanie nie nadawało się do uwzględnienia na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z powyższym, w zaistniałej sytuacji E. S.A. Odział w K. był zobowiązany albo udostępnić żądaną informację, jeżeli jest w jej posiadaniu (poprzez czynność materialno-techniczną), albo powiadomić wnioskodawców pismem, że jej nie posiada, albo - decyzją odmówić jej udostępnienia, gdyż podlega ona ochronie prawnej. Tych wymogów nie spełniało natomiast pisemne stwierdzenie skarżącego kasacyjnie, iż nie podziela stanowiska wnioskodawców w zakresie prezentowanej przez nich wykładni ustawy o dostępie do informacji publicznej. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji. Z uwagi, że wniesione przez małżonków W. pismo procesowe nie mogło być uznane za odpowiedź na skargę, gdyż wniesione zostało dopiero w dniu 8 października 2013 r. ( po terminie określonym w art. 179 p.p.s.a.), nie został zasądzony na rzecz uczestników postępowania zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.