I OSK 2103/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska (spr.) sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak sędzia del. NSA Jolanta Sikorska Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 421/13 w sprawie ze skargi [...] z siedzibą w Warszawie na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania żądanych danych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 421/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] z siedzibą w Warszawie na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania żądanych danych. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy po rozpatrzeniu wniosku [...] z dnia 9 listopada 2011 r., o udzielenie informacji, czy M. G. przysługuje prawo własności, prawo użytkowania wieczystego, prawo odrębnej własności lokalu mieszkalnego lub użytkowego, bądź spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego lub użytkowego, względem jakiejkolwiek nieruchomości zlokalizowanej w obszarze właściwości urzędu miasta stołecznego Warszawy odmówił wydania żądanych danych, wskazując na brak interesu prawnego uzasadniającego wydanie wnioskowanych informacji w postępowaniu administracyjnym. Wskazał przy tym, że poszukiwanie majątku dłużnika uregulowane jest przepisami art. 913–9201 k.p.c. dotyczącymi wyjawienia majątku, do czego właściwym jest komornik, bądź w pewnych sytuacjach sąd powszechny. Równocześnie poinformował o możliwości odpłatnego uzyskania danych przedmiotowych odnośnie konkretnie wskazanych nieruchomości, co też zostało wykonane pismem z dnia 20 grudnia 2011 r., jako odpowiedź na wystąpienie wnioskodawcy z dnia 15 grudnia 2011 r. W piśmie z dnia 19 grudnia 2011 r., wnioskodawca wystąpił z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa wskazując, że informacje z operatu ewidencyjnego należy uznać za informację publiczną i odmowa ich udzielenia powinna nastąpić w drodze decyzji. W odpowiedzi organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 8 grudnia 2011 r. i wskazał, że w jego ocenie brak jest podstaw do zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej do wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji objętych przedmiotowym wnioskiem. Pismem z dnia 10 lutego 2012 r. [...] wniósł skargę na bezczynność organu za pośrednictwem Biura Geodezji i Katastru. Postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2012 r. sygn. akt IV SAB/Wa 24/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę. W piśmie z 11 września 2012 r. wnioskodawca wniósł zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania. Zażalenie to organ administracji przekazał do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego. Prezydent m.st. Warszawy stwierdził, że zgodnie z art. 24 ust. 2 i ust. 5 oraz art. 40 ust. 3c ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne informacje o gruntach, budynkach i lokalach zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne, lecz wskazana jawność nie dotyczy danych osobowych, które podlegają ochronie na podstawie odrębnych przepisów. Ponadto organ administracji wskazał, że udostępnianie danych ewidencji gruntów i budynków zawierających dane osobowe następuje jedynie na żądanie właścicieli oraz osób i jednostek organizacyjnych władających gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis, organów administracji publicznej albo podmiotów nie będących organami administracji publicznej, realizujących, na skutek powierzenia lub zlecenia przez organ administracji publicznej zadania publiczne związane z gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis oraz innych podmiotów, które mają interes prawny w tym zakresie. W ocenie organu wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego uzasadniającego wydanie żądanych informacji, gdyż organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie jest właściwy w sprawach dotyczących ujawnienia majątku dłużnika. Sprawy te bowiem należą do sfery postępowania cywilnego, a nie postępowania administracyjnego, a z treści przedmiotowego wniosku wynika, że jego przedmiotem nie jest uzyskanie informacji o konkretnych gruntach, budynkach, czy lokalach, lecz poszukiwanie informacji o majątku nieruchomym dłużnika w związku z toczącym się i bezskutecznym jak dotąd postępowaniem egzekucyjnym. Organ administracji wskazał, że w powyższej sytuacji właściwym trybem jest tryb postępowania cywilnego o wyjawienie majątku dłużnika przed sądem powszechnym. Ponadto organ stwierdził, iż wnioskodawca, pomimo że nie jest organem egzekucyjnym i nie korzysta z przywileju żądania informacji dla celów dochodzenia roszczenia, może jako wierzyciel zlecić komornikowi poszukiwanie majątku dłużnika na podstawie art. 797 k.p.c. Organ administracji wskazał ponadto, że wierzyciel może podejmować legalne działania mające na celu ustalenie majątku dłużnika, ale podstawą prawną jego interesu w postępowaniu egzekucyjnym są przepisy proceduralne, a nie materialnoprawne, z których wynika jedynie interes faktyczny, a nie prawny, który to interes zawsze musi być oparty na konkretnej normie prawa materialnego. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego po rozpatrzeniu zażalenia [...] z dnia 29 października 2012 r. na postanowienie Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] października 2012 r. utrzymał w mocy to postanowienie. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazał, że organ administracji prowadzący ewidencję gruntów i budynków słusznie wskazał, iż zgodnie z art. 758 k.p.c. sprawy egzekucyjne należą do właściwości sądów rejonowych i działających przy tych sądach komorników, natomiast powołany w zażaleniu art. 801 k.p.c. nie może być uznany za przepis uzasadniający istnienie interesu prawnego wnioskodawcy do uzyskania informacji z ewidencji gruntów i budynków. Wymieniony przepis dotyczy bowiem wezwania dłużnika do złożenia wyjaśnień, a w przedmiotowej sprawie dłużnikiem jest osoba fizyczna, nie zaś organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z orzecznictwem istnienie interesu prawnego uzasadnione jest realnym rzeczywistym powiązaniem sytuacji prawnej podmiotu i przedmiotu postępowania. Zdaniem organu odwoławczego wykazywanie swojego interesu poprzez prezentację zdarzeń i okoliczności według własnego sposobu myślenia, nie mającego oparcia w przepisach prawa materialnego nie może być akceptowane. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że odmowa wydania zaświadczenia przez Prezydenta m.st. Warszawy była słuszna. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył [...] podnosząc zarzuty: W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.). Z przepisu tego wynika, że starosta udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków zawierające dane osobowe podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51, oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierające takie dane osobowe. Art. 20 ust. 2 pkt 1 tej ustawy stanowi, że w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. Z kolei art. 51 stanowi, że w ewidencji gruntów i budynków, założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 6, poz. 32), oprócz właściciela, do czasu uregulowania tytułu własności, wykazuje się także osobę władającego. Analiza treści wyżej wymienionych przepisów prowadzi do wniosku, że osoba wnioskująca o udostępnienie danych z ewidencji gruntów i budynków może wnosić o udzielenie jej informacji o właścicielu określonej nieruchomości, to jest informacji o właścicielu działki o określonym numerze. Tymczasem z wniosku skarżącego skierowanego do Prezydenta m.st. Warszawy wynika, że skarżący domagał się udzielenia informacji, czy M. G. przysługuje prawo własności, prawo użytkowania wieczystego, prawo odrębnej własności lokalu mieszkalnego lub użytkowego bądź spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego lub użytkowego, co do jakiejkolwiek nieruchomości zlokalizowanej na obszarze właściwości m.st. Warszawy. Skarżący w istocie żądał od organu administracji poszukiwania majątku należącego do M. G., by móc wyegzekwować swoje roszczenia majątkowe. Sąd stwierdził, że nie jest rolą organu administracji geodezyjnej i kartograficznej poszukiwanie nieruchomości należących do dłużniczki skarżącego. Skarżący mógłby zwrócić się do organu administracji geodezyjnej i kartograficznej o wskazanie danych właściciela działek o określonych numerach i po uzyskaniu tej informacji samemu ustalić, czy M. G. jest właścicielem jednej z tych działek. Skarżący nie możne jednak przerzucać na organ administracji dokonywania tego rodzaju ustaleń. Z art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne nie wynika bowiem, by na organach administracji geodezyjnej i kartograficznej ciążył tego rodzaju obowiązek. Obowiązek taki nie wynika również z innych przepisów tej ustawy. Sąd wskazał, iż obowiązku takiego nie można też wywodzić z treści klauzuli wykonalności. Z treści § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 kwietnia 2012 r. w sprawie określenia brzmienia klauzuli wykonalności (Dz.U. z 2012 r. poz. 443) wynika, że organy administracji mają obowiązek udzielania pomocy, gdy zostaną do tego prawnie wezwane. Musi więc istnieć odrębny przepis prawa, na podstawie którego organ administracji może być wezwany do udzielenia pomocy w realizacji tytułu wykonawczego. Gdyby § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia był samodzielną podstawą do żądania od organów administracji udzielenia wszelkiego rodzaju pomocy w celu realizacji tytułu wykonawczego, to użycie w tym przepisie sformułowania "gdy zostaną do tego prawnie wezwane" byłoby zbędne. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że przepis ten jest dla organu administracji geodezyjnej i kartograficznej źródłem obowiązku udzielenia skarżącemu informacji o tym, czy wskazywana przez skarżącego dłużniczka jest właścicielem jakiejkolwiek nieruchomości na obszarze właściwości miejscowej organu I instancji. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że obowiązek tego rodzaju wynika z art. 2 Konstytucji RP. Twierdzenie skarżącego jest w tej kwestii twierdzeniem dowolnym i nieuzasadnionym. Art. 2 Konstytucji RP stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Opierając się na takiej interpretacji tego przepisu, jaką zaprezentował skarżący można byłoby w istocie wywieść z niego każdą normę prawną. Z art. 2 Konstytucji RP wyprowadzane są zasady, przez pryzmat których dokonywana jest ocena zgodności przepisów ustaw, rozporządzeń lub umów międzynarodowych z Konstytucją RP. Przepis ten nie jest natomiast samodzielną podstawą prawną nakładającą na organy administracji geodezyjnej i kartograficznej obowiązek udzielenia skarżącemu informacji o tym, czy wskazywana przez skarżącego dłużniczka jest właścicielem nieruchomości na obszarze właściwości miejscowej organu I instancji. Za niezasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia przez organy administracji art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 12 k.p.a. poprzez działania sprzeczne z prawem, naruszające zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, pomijanie słusznego interesu strony oraz interesu społecznego wyrażającego się w skutecznym ściganiu dłużników. Rozstrzygnięcia wydane w przedmiotowej sprawie są zgodne z prawem materialnym regulującym kwestię udzielania informacji przez organy administracji geodezyjnej i kartograficznej. Obowiązek działania organów administracji w taki sposób, by pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz obowiązek uwzględniania słusznego interesu strony nie może być rozumiany, jako nakaz uwzględnienia żądania skarżącego wbrew przepisom prawa materialnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...], zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 3 § 2 pkt 2 w zw. z art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na postanowienie, mimo naruszenia w toku postępowania administracyjnego art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 12 k.p.a. poprzez działania sprzeczne z prawem, naruszające zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, a przede wszystkim z pominięciem słusznego interesu strony, jak również niewątpliwie interesu społecznego w skutecznym ściganiu dłużników, co z kolei poprowadziło organ do naruszenia poniższych przepisów prawa materialnego. 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 801 k.p.c. poprzez ich błędną wykładnię, a przez to ich niezastosowanie w sytuacji, gdy strona jako wierzyciel zobowiązana jest wskazać organowi egzekucyjnemu majątek dłużnika, co wskazuje na interes prawny strony w udostępnieniu żądanych danych, b) art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 783 § 1 k.p.c. w zw. z § 1 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 stycznia 2005 r. w sprawie określenia brzmienia klauzuli poprzez ich błędną wykładnię, a przez to ich niezastosowanie w sytuacji, gdy treść klauzuli wykonalności (w tym na tytule wykonawczym dołączonym do przedmiotowego wniosku o udzielenie Informacji z operatu gruntów i budynków) "poleca wszystkim urzędom i osobom", aby postanowienia tytułu wykonały, co wskazuje na interes prawny strony w udostępnieniu żądanych danych, c) art. 2 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię, a przez to jego niezastosowanie w sytuacji, gdy obywatel ma prawo (w tym również na podstawie tytułu wykonawczego) domagać się od organów i urzędów państwowych pomocy w poszukiwaniu majątku dłużnika, bowiem skuteczna egzekucja prawa jest jednym z najważniejszych zadań demokratycznego państwa prawa, a odmowa udzielenia przedmiotowych informacji niewątpliwie zasadę tę narusza. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, który nie jest zasadny. Nota bene zarzut ten, tak samo jak zarzuty naruszenia prawa materialnego, pokrywają się z zarzutami przedstawiającymi w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który to Sąd w sposób szczegółowy i prawidłowy ustosunkował się do nich. Stwierdzić należy, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej iż Sąd I instancji zasadnie uznał, że organy nie naruszyły wskazanych przepisów, organy działały zgodnie ze swoimi kompetencjami, prawidłowo stosując przepisy prawa. Fakt, że zajęły odmienne stanowisko od prezentowanego przez skarżącego, nie oznacza, że zostały naruszone generalne zasady postępowania. W niniejszej sprawie problem sprowadza się do kwestii czy źródła interesu prawnego skarżących w udostępnieniu informacji zawartych w operacie ewidencyjnym, mogą stanowić określone przepisy Kodeksu postępowania cywilnego odnoszące się do postępowania egzekucyjnego. Bezsporne bowiem jest, że tylko przepis art. 24 ust. 5 pkt 3 ww. ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, mógłby stanowić podstawę udostępnienia stosownych informacji geodezyjnych, który to przepis odwołuje się do interesu prawnego podmiotu żądającego uwzględnienia informacji z operatu ewidencyjnego. Wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że "interes prawny" jest kategorią materialnoprawną i dla jej wykazania należy powołać konkretny przepis prawa materialnego zobowiązujący dany organ do wydania dokumentu lub uprawniający do jego otrzymania. Przepisy powołanej ustawy nie przewidują takiego obowiązku po stronie organu, jak też uprawnienia po stronie wnioskodawcy w sytuacji, gdy żądanie udostępnienia określonych danych z ewidencji gruntów sprowadza się do poszukiwania przez organ ewidencyjny gruntów, budynków lub lokali, których właścicielem, użytkownikiem wieczystym jest dana osoba. Przedmiotem żądania nie jest więc zaświadczenie konkretnej, określonej treści, lecz poszukiwanie majątku nieruchomego danej osoby. W niniejszej sprawie jest to dłużnik, bowiem toczy się stosowne postępowanie egzekucyjne wobec osoby wskazanej we wniosku. W takiej sytuacji wnioskodawca legitymuje się jedynie interesem faktycznym, skoro przepisy geodezyjne i kartograficzne nie przewidują stosownego obowiązku organu ani uprawnienia wnioskodawcy, a uzyskanie takich informacji może nastąpić w trybie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego dot. procedury egzekucyjnej, w której stosowne czynności podejmuje komornik i w określonych sytuacjach – sąd powszechny. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej odmowa udostępnienia danych ewidencji gruntów i budynków nie pozbawia wierzyciela jakichkolwiek uprawnień w postępowaniu egzekucyjnym, skoro poszukiwanie majątku należy do kompetencji komornika. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest już pogląd, że ujawnienie majątku dłużnika należy do sfery postępowania cywilnego, a nie procedury administracyjnej (np. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 1181/09; z dnia 9 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 638/10; z 2 lipca 2010 r. sygn. I OSK 1181/09; z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. I OSK 2076/12). Fakt ten nie powoduje, że naruszony jest przepis art. 2 Konstytucji RP. Nie dochodzi bowiem do pozbawienia skarżącego jego praw w zakresie prowadzenia skutecznej egzekucji. Dodać również należy, że podniesiony zarzut naruszenia art. 783 § 1 k.p.c. w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 stycznia 2005 r. w sprawie określenia brzmienia klauzuli wykonalności, z którego to przepisu, zdaniem skarżącego, miałby wynikać obowiązek organu poszukiwania majątku dłużnika jest całkowicie chybiony. Obowiązek taki musiałby wynikać z przepisu ustawowego, a przepis wykonawczy mógłby go jedynie konkretyzować. Jednak w niniejszej sprawie, co było już podniesione wyżej, przepis ustawy nie nakłada takiego obowiązku na organ geodezyjny, a co za tym idzie, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, nie można wywodzić takiego obowiązku z samej treści klauzuli wykonalności. Nota bene z dniem 3 maja 2012 r. zostało uchylone powołane rozporządzenie i w dacie wydania zaskarżonego orzeczenia nie obowiązywało, a więc nie mógłby zostać naruszony powołany w skardze kasacyjnej przepis. Reasumując stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie naruszył powołanych w skardze kasacyjnej przepisów i prawidłowo ocenił zaskarżony akt administracyjny. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.